制度反腐：让“小金库”失去“原始动力”

　　李志刚 高芳 赵文康

　　编者按:

　　2009年—2011年，全国深入开展“小金库”治理工作，检查纠正了大量的“小金库”问题，查处了一批典型的“小金库”案件，“小金库”多发高发态势得到有效遏制，但防治“小金库”长效机制尚不完善，产生“小金库”的制度性根源尚未铲除，“小金库”治理工作任重道远。如何根治“小金库”这个“顽症”、铲除“小金库”这颗“毒瘤”？ 河南省财政厅监督检查二处根据他们在实践中的调查研究,对此进行了有益的探讨。

　　“小金库”“毒瘤”缘何难铲除

　　导读:●设立“小金库”的原始动因，就在于“小金库”具有“大妙用”，有地方存，能随意花，主要为消极腐败提供资金支撑和便利条件。

　　●预算外资金规模庞大，成为“小金库”的不竭之源；预算外资金管理失控，导致“小金库”的滋生蔓延。

　　●乱收费取得的资金大部分进了单位的“小金库”，不仅严重侵蚀税基，还肢解了财政分配职能，削弱了财政宏观调控能力。

　　●预算资金运行不规范，容易层层截留，形成“二次分配”，也会成为“小金库”的重要来源。

　　●资产配置不均衡，促使单位将闲置资产对外出租出借或用于经营获取收入，甚至为逃避监管而私设“小金库”。

　　●内部监察审计的权威性和独立性不够，放任了“小金库”的滋生蔓延。

　　设立“小金库”的原始动因

　　“小金库”作为一种“违反法律法规及其他有关规定”的行为，具有存在的长期性、设立的普遍性、问题的复杂性、行为的非法性、操作的隐蔽性、查处的艰难性等六大基本特性。“小金库”形式复杂、来源众多、用途广泛。但是，如果冷静观察就不难发现，“小金库”资金流向主要集中在以下三个方面。一是“肥众”：用于单位所谓的“职工福利”。通过采取巧立名目、藏匿、侵吞、违规记账等不正当手段，以福利、奖金、保险、津贴等形式分配给单位个人。二是“公贿”：用于外部所谓的“公务应酬”。主要集中在国家投资、银行贷款、工程招投标、土地批租、房地产开发、商业非法竞争以及上下级往来、考核评审、职位升迁等竞争中的公款贿赂。三是“济私”：用于个人所谓的“黑色支出”。为领导提供高级消费、报销非法支出等变相行贿，或直接贪污私分、据为己有等职务犯罪行为。

　　通过观察分析可以看出，设立“小金库”的原始动因，就在于“小金库”具有“大妙用”，有地方存，能随意花，主要为消极腐败提供资金支撑和便利条件。“小金库”与消极腐败如影随形，形影不离。消极腐败需要“小金库”，也离不开“小金库”；“小金库”依附消极腐败，也助长消极腐败。因此，治理“小金库”必须从反对消极腐败入手，挖根基，找源点。

　　滋生蔓延主要成因

　　 预算内外、双轨运行，财政资金管理体制有缺陷。财政资金双轨制是计划经济体制的产物。1952年全国预算外资金仅占国家预算收入的7.8%，到1978年占比为30.69%。改革开放后，随着政府职能和分配格局的巨大变化，预算外资金迅速膨胀。1993年全国预算外收入为1432.54亿元，1997年上升为2826亿元，到2007年则高达6820亿元。预算外资金规模庞大，成为“小金库”的不竭之源；预算外资金管理失控，导致“小金库”的滋生蔓延。

　　税费并立、持费自重，政府收入分配机制有缺陷。在计划经济向市场经济转型中，产生了部门和个人利益驱动，政府的公共权力与部门及个人的利益相结合，具体的方式就是行政审批、许可与行政收费、处罚配套设置。中央党校教授周天勇撰文指出：2009年，进入预算内外、统计内外的收费罚款收入达21962亿元，超过税收的三分之一。乱收费取得的资金大部分进了单位的“小金库”，用于搞福利、发奖金，甚至导致贪污私分、挥霍浪费，不仅严重侵蚀税基，还肢解了财政分配职能，削弱了财政宏观调控能力。

　　管理粗放、约束软化，部门预算管理制度有缺陷。预算编制结果不透明，预算指标未细化到具体项目和单位，实际执行过程中约束力不强，都为权力寻租和设立“小金库”留下了操作空间。零基预算改革不彻底，导致预算执行中不是预算不足就是预算有余，会成为“小金库”存在的诱因。预算资金运行不规范，容易层层截留，形成“二次分配”，也会成为“小金库”的重要来源。

　　政出多门、改革滞后，国有资产管理体制有缺陷。国有资产管理机构设置不统一，管理职能主体缺位与越位并存。资产配置、资产评估等方面配套制度不完善，资产从“入口”到“出口”全过程监管机制尚未建立。配套措施不到位，经费保障有缺口，客观上促使资产收入成为弥补经费、发放职工津贴补贴的重要来源。资产配置不均衡，促使单位将闲置资产对外出租出借或用于经营获取收入，甚至为逃避监管而私设“小金库”。

　　无据可依、形同虚设，单位内部控制机制有缺陷。单位对内部控制认识不到位、执行力度不够，涵盖内部环境、风险评估、控制活动、信息沟通以及内部监督等全过程的内控制度尚未建立。内控活动缺乏约束，存在一人多岗、不相容职务一人兼职和财务“一支笔审批”的现象，造成会计秩序混乱、财务管理失控。内部监察审计的权威性和独立性不够，放任了“小金库”的滋生蔓延。

　　双重身份、处境尴尬，会计人员管理体制有缺陷。会计人员的人事任免、职务晋升以及工资、奖金、福利、待遇等都由所在单位或主管部门管理，财政部门对其管理也往往只停留在业务指导。会计人员处于两难境地，难以摆正自己的位置，在单位利益与国家利益相冲突时，有些会计人员本能地选择了单位利益；对单位领导违反财经纪律的行为，一些会计人员也就本能地参与做假账，协同作弊，私设“小金库”。

　　虚假发票、泛滥成灾，税务发票管理制度有缺陷。市场经济下信用体系缺失和权力制约失衡形成了产生虚假发票的土壤。机关事业单位利用虚假发票报账，套取资金发放福利补贴、请客送礼、个人消费、设立“小金库”等；企业利用虚假发票骗取财政补助、抵扣税款、骗取银行贷款等，虚假发票的泛滥为“小金库”的滋生蔓延提供了充足“养分”。

　　违规套现、大额提现，银行现金管理制度有缺陷。《现金管理暂行条例》对异常现金交易缺乏有效监控，大额现金存取管理存在相对法律真空。现金监管职能弱化，人民银行难以对现金实时有效监管。现金监管手段落后，现金管理信息系统尚未建立。商业银行与客户形成“利益需求共同体”，难以履行监督职责。单位库存现金管理失控，导致单位大量以现金进行业务交易，在收入环节采取收入不入账方式截留现金，形成“小金库”；在支出环节采取虚列支出方式套取现金，私设“小金库”。

　　执法不严、惩处不力，“小金库”责任追究制度有缺陷。执法人员存在法不责众观念，有怕得罪人的思想，并受着地方保护主义和部门利益影响。处理处罚时，不同程度地出现执法不严、违法不究现象。国家对于设立“小金库”违法行为的处罚尚停留在行政处罚与经济处罚的层面，且罚款标准较低，导致违法成本与所获收益不对称，法律制裁缺乏威慑力和惩戒性。

　　边查边犯、屡查屡犯，“小金库”治理工作模式有缺陷。受计划经济条件下财税大检查工作模式根深蒂固的影响，历次“小金库”专项治理工作均以全国性、联合性、运动性、突击性方式为主要特征，沿袭传统的“动员部署——自查自纠——重点检查——整改落实”的“四步曲”套路，但其实际效用并不大。自查自纠覆盖面宽，但容易走过场；重点检查覆盖面窄，容易留下空白地带；群众举报难当重任，重奖之下仍乏勇夫；重检查轻处理，重处理事轻处理人。由于工作模式相对落后，检查方法缺乏创新，治标的小办法多，治本的大举措少，“小金库”治理难以跳出“边查边犯、屡查屡犯”的“怪圈”。