财经热点对话 构建逆周期宏观审慎管理制度框架优化调控效能

　　刘红

　　<正文>=　　完善逆周期的宏观调控机制，把货币信贷和流动性管理的总量调节与构建宏观审慎政策框架结合起来，实施完善差别准备金动态调整措施，进一步丰富和完善宏观审慎监管工具，引导货币信贷适度增长，建立前瞻性的逆周期动态拨备制度，提升金融机构抗风险能力。

　　强化宏观审慎分析，建立健全系统性风险监测预警评估体系和处置机制，建立具有前瞻性的风险预警体系，择机推出功能完善、权责统一、运行有效的存款保险制度。

　　主持人：本报记者刘红

　　采访嘉宾：中国银行国际金融研究所副所长宗良 中国工商银行金融研究总监、城市金融研究所所长詹向阳 中央财经大学中国银行业研究中心主任、教授郭田勇

　　“十二五”规划明确提出，要构建逆周期的宏观审慎管理制度框架。在今年年初召开的全国金融工作会议上，温家宝总理强调“要加强和改进金融监管，切实防范系统性金融风险，银行业要建立全面审慎的风险监管体系”。最近，国家发展与改革委员会发布了《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，把“加快建立和完善宏观审慎政策框架，研究建立系统性金融风险防范预警、评估体系和处置机制”作为金融体制改革的重要内容。那么，我国构建宏观审慎管理的主要目标和内容是什么？近几年，我国在构建这一基本框架方面取得了哪些成效，面临哪些挑战？下一阶段，我国要从哪些方面完善逆周期的金融宏观审慎管理制度框架？就上述问题，记者邀请本报专家组成员，中国银行国际金融研究所副所长宗良、中国工商银行金融研究总监詹向阳、中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇进行了深入探讨。

　　记者：“构建逆周期的宏观审慎管理制度框架”成为近一时期的热词，受到了相关各方的高度重视。请阐述我国“加快建立和完善宏观审慎政策框架”的重要意义。

　　宗良：逆周期宏观审慎管理着眼于整个金融系统的稳定，强调金融和宏观经济波动的内在联系以及跨市场、跨行业的全面监管，实质就是防范金融危机的发生，意义重大。

　　首先，有利于防范系统性金融风险、提高金融体系的稳定性。宏观审慎监管是相对于微观审慎监管而言的。微观审慎监管只关注单个金融机构，而系统性金融风险来源于金融体系内部的不稳定，而且金融体系的快速发展和复杂化使金融系统内部的系统性风险大大提高，特别是金融控股公司和一些交叉性金融业务缺乏统一的监管，使得传统的微观审慎监管理念已经无法保持金融系统的稳定性。宏观审慎监管就是要防范系统性风险、实现金融稳定。

　　其次，有利于保持宏观经济的稳定。目前，我国金融体系面临着一些风险：地方政府融资平台贷款规模上升对银行产生压力，经济发展不平衡影响银行资产质量，房地产等资产泡沫对金融系统稳定产生压力。但是，现代的金融监管手段多具有顺周期性，在经济衰退时会扩大经济周期的波动性，加剧系统性风险。构建逆周期的宏观审慎监管有利于从宏观审慎角度把握系统性风险，深入分析宏观经济和金融体系的联系和影响，削减经济周期的波动，从而熨平经济周期，维护金融市场的可持续发展。

　　郭田勇：广义的金融监管主要包含两方面内容：一是外部监管；二是内部监管。前者是指监管当局依据特定的规章制度对金融机构的行为进行有效的监督管理，以强制性的方式确保市场有序运行；而后者则是指金融机构主体通过内部控制和市场约束主动防范风险，具有一定的自发性。

　　美国金融市场的特点是过分依靠市场调节的力量，依赖市场主体的内部风险防范，一定程度上忽略了外部监管。这一缺陷使得金融体系的持续稳定运行无法得到保证，也间接导致了金融危机的爆发。虽然市场的正常运行离不开金融机构的自我约束，但外部监管作为对内部监管的有效补充，在监管中必不可少。

　　金融危机之后，美国进行了金融监管改革，加强了外部监管的力度。在强调系统性风险防范的同时，进行了组织体系改革。

　　记者：我国构建宏观审慎管理的主要目标和内容是什么？央行行长周小川曾表示，“逆周期金融宏观审慎管理制度框架基本建立”，那么，近几年，我国在建立这一基本框架方面取得了哪些成效？

　　詹向阳：宏观审慎管理制度框架是一个动态发展的框架，我国构建宏观审慎监管的主要目标是加强和改进我国金融宏观调控，提升系统性风险防范能力，熨平经济周期波动，保持经济金融平稳较快发展，维护金融稳定。

　　宗良：宏观审慎管理制度框架主要涉及完善宏观调控、建立系统性金融风险防范预警体系和处置机制、加强对系统重要性金融机构监管以及影子银行监管等方面内容。

　　近几年，中国人民银行和其他相关机构积极探索建立金融宏观审慎管理制度框架，取得了显著的成效，主要体现在以下三个方面：

　　一是加强逆周期的货币信贷动态调控机制。近几年，人民银行不断探索逆周期的货币信贷动态调控机制，交替使用数量型和价格型货币政策工具以及宏观审慎政策工具，既重视利率、汇率等价格型指标，也重视货币信贷增长等数量型指标，通过窗口指导等方式加强风险提示，减少金融机构的“羊群效应”，并运用信贷政策、差别准备金等手段加强宏观审慎管理，引导和加强货币信贷平稳增长和调控。

　　二是不断完善金融监管体系，扎实推进金融基础设施建设。我国有序推进新监管标准的制定、完善和实施，使银行业的监管方式和手段得到有效改进，引导银行建立逆周期资本缓冲框架和动态拨备安排。在监管方面，根据金融机构系统重要性程度不同，在确立的最低资本要求之上，实施不同的额外资本要求；在杠杆率、额外流动性和大额风险暴露等方面也尝试建立更严格的监管要求和标准，并定期开展压力测试。同时，我国稳步推进基础设施建设，开展社会融资规模的统计、监测、分析与发布，加强支付体系建设，加快信息化步伐。

　　三是加强对影子银行体系的监管，扩大监管范围。影子银行具有杠杆率高、流行性风险大等特点，国外对影子银行监管的松懈导致了系统性风险的失控和危机的恶化，虽然我国的影子银行规模尚小，但是我国吸取这一教训，防范于未然，扩大监管范围，积极推进相应措施。监管部门应加大对理财产品、信托计划的监测和调控，建立健全对民间借贷有效监管，促进银行业健康发展。

　　郭田勇：宏观审慎监管是指监管当局以防范系统性风险为目标，以整个金融体系为管理对象的监管模式。与微观审慎监管相比，其监管对象更为抽象与宽泛，在具体操作中更具有挑战性和弹性。在宏观审慎监管中，需要注意如下两个方面。

　　第一，必须给予系统性风险以充分的重视。在目前对系统性风险缺乏一套完整科学测度体系的情况下，应时刻关注并研究系统性风险的变化发展，提出相应的解决方案。只有将宏观审慎监管与微观审慎监管相互协调、补充，才能够保证金融监管的全面覆盖，完整和科学地认识风险。

　　第二，宏观审慎监管的主体应是金融体系，而非微观金融主体。因此，在监管过程中不应过度干预微观主体的经营管理，应平衡金融稳定与金融效率之间的关系。协调宏观审慎监管与微观审慎监管，通过宏观审慎监管引导市场理性发展以控制系统性风险，通过微观审慎监管防范金融机构主体的风险。在保证金融体系稳定的基础上，给予金融机构更多自主权。此外，宏观审慎监管是主动性监管，需更加灵活地采取相关政策工具，随系统性风险的发展而不断变化。

　　逆周期监管也是宏观审慎管理的重要内容，其基本理念在于依据不同的经济形势，采取差异化的监管方式和监管标准，缓和经济周期对金融体系的冲击。经济繁荣时期，商业银行会扩大经营规模，但同时也加剧了风险的集聚。经济衰退时期，风险显现，商业银行流动性趋紧，使得本身已缺乏流动性的经济体系进一步紧缩。逆周期管理为这一亲周期效应提供了良好的解决方案。

　　记者：我国正加快构建宏观审慎管理框架，请问目前还面临着哪些挑战？

　　宗良：一直以来，我国金融业实施分业经营和管理的政策，与发达国家相比，建立逆周期宏观审慎管理制度框架面临着更多的挑战。主要来自于：一是尚未建立对系统性风险状况的辨别、综合性量化评估和危机应对机制以及预警体系，缺乏防范意识和预警意识；二是金融政策之间协调不足，监管体制不完善，维护金融稳定的手段比较单一，缺少协调机制；三是在总体上还未建立宏观审慎监测分析框架；四是我国的信贷政策与产业政策结合不够紧密，对实体经济的支持还不够。

　　詹向阳：随着民间资本规模的不断壮大，仅仅着眼于银行体系的宏观调控是不够的。据央行统计，2011年上半年，正规银行体系的人民币贷款在社会融资规模总量中的占比仅略高于五成，并且社会融资规模中还没有将民间借贷包括进来，这与十几二十年前正规银行体系融资占社会融资总量70%以上有很大不同。在银行体系占社会融资总量较高比重的条件下，宏观调控主要控制银行体系是可以控制住金融大局的。然而目前社会融资总量中，银行只占到一半，如果将几万亿元民间借贷纳入社会融资总量的话，正规银行体系的融资比重可能不到50%。在这种变化出现之后，宏观金融调控和监管仍然只调整正规银行（尤其是大银行）的放贷规模和资金价格，将难以实现预期的调控效果。例如，在宏观调控政策从反危机状态向常态回归的过程中，虽然通过提高银行存款准备金率和控制银行存贷款比例冻结了银行体系的部分资金，但民间资本的泛滥却对冲了流动性收紧的效果。更为严重的是，在银行信贷资金收紧的情况下，民间资本价格与银行利率之间的差距进一步加大，从而加速了社会资金流出正规银行体系向非正规渠道的集结，正规和非正规融资体系之间资金配置失衡的问题更加严重，宏观调控的效力进一步被削弱。

　　郭田勇：此次金融危机对我国金融体系的冲击较小，其主要原因在于我国对金融市场较为严格的监管与管制。一方面，金融管制降低了我国金融市场与国际金融市场的相关性，从而减弱了金融危机对我国的冲击；另一方面，较为严格的监管以及高储蓄率也有助于将风险控制在一定范围之内。未来我国需要进一步推动金融创新，增强金融市场的活力。

　　就经济大环境而言，此次金融监管改革并不会对我国现阶段的金融监管产生较大影响。美国此次改革的动因在于平衡金融创新与金融监管之间的关系，但对于我国来说这并不是当前的主要工作。我国金融监管亟待解决的问题是，如何防范伴随金融体系建设和宏观经济波动所产生的风险。

　　记者：下一阶段，我国要从哪些方面进一步完善逆周期的金融宏观审慎管理制度框架？

　　宗良：下一阶段，我国要统筹建立适合我国国情的金融宏观审慎管理制度框架，建立宏观审慎管理和微观审慎监管协调配合、互为补充的体制机制，不断完善相关管理手段，积极发挥中央银行在宏观审慎管理中的主导作用，建立逆周期的动态资本缓冲和前瞻性拨备安排，维护金融体系稳定，保持经济金融平稳较快发展。具体可以从以下几方面着手：

　　一是要积极发挥中央银行在宏观审慎管理中的主导作用，有效发挥中央银行的职能，降低宏观政策的顺周期性。二是进一步完善逆周期的宏观调控机制，把货币信贷和流动性管理的总量调节与构建宏观审慎政策框架结合起来，实施完善差别准备金动态调整措施，进一步丰富和完善宏观审慎监管工具，引导货币信贷适度增长，建立前瞻性的逆周期动态拨备制度，提升金融机构抗风险能力。三是强化宏观审慎分析，建立健全系统性风险监测预警评估体系和处置机制，建立具有前瞻性的风险预警体系，择机推出功能完善、权责统一、运行有效的存款保险制度。四是强化系统重要性金融机构的监管制度，制定系统重要性金融机构的界定标准、评估方法和降低风险的政策措施，健全“一行三会”的监管制度，弥补监管上的真空和不足，同时加强监管能力建设，积极推动实施新的监管标准，建立和完善全面审慎的监管体系，推进银行业监管新标准。五是加强部门配合，实现宏观审慎管理与微观审慎监管的有效结合，加强金融稳定信息共享机制。六是要加强国际金融监管合作和政策协调，建立对话交流机制，增强相关国家协调一致行动的执行力，减少和防止金融危机的发生和蔓延。

　　詹向阳：下一阶段，金融宏观调控要实现引导社会流动性支持经济平稳增长和转型的目的，就应当改变传统调控模式，扩大调控范围，要让调控的作用达到民间资本层面。更重要的是，要着眼于所有正规和非正规的融资渠道，夯实金融体系，提升金融服务实体经济的能力和水平。

　　郭田勇：在监管过程中，首先明确监管目的，避免为了监管而监管情况的发生。在复杂多变的经济形势下，单纯依赖数据标准的制定已难以满足逆周期监管的需要。应当在外部监管的基础上，从原则性监管的角度出发，同时促进机构内部的逆周期监管，提高监管效率。

　　其次，注重逆周期中周期时点的选取。就现实情况而言，一方面我国市场经济尚不发达，诸多经济指标难以有效反映经济的真实情况；另一方面，难以通过某一单一指标或指数衡量复杂的经济发展情况。因此，应在信息效应的基础上建立综合指标体系，并通过对该体系的分析来确定周期时点。

　　逆周期监管应分为宏观层次和微观层次。前者从整个经济环境周期的角度出发，采取一系列宏观指标数据进行衡量并采取相应的措施。后者则以不同行业的逆周期风险为监管对象。在监管中需要采取差异化的监管指标，达到结构匹配而非单纯的数量匹配。