银行资本与全球金融体系稳定

　　　Morris Goldstein

　　 两次金融危机与银行资本

　　 2007-2009年的全球金融危机是大萧条以来最严重的经济危机。其主要表现为金融机构的大额信用损失和整个信用市场的崩溃，尤其是在2008年9月雷曼兄弟垮台之后。金融市场的问题也导致了严重的经济衰退、财政收入的锐减和赤字的增多和更高的失业率。美国经济增速在2008年和2009年分别下降了0.3%和3.5%，欧元区的真实GDP则分别下降了0.4%和4.3%。由于危机后的复苏进程相对缓慢，欧美各国的增长潜力仍较低。根据IMF财政监测（2011年9月）数据显示，2011年发达经济体的一般政府债务总量占GDP的平均比重比危机前的水平高出30个百分点。在美国，整个危机过程中，失业率上涨了5%。欧元区的失业率上涨了2%，但是欧元区开始进入危机时的失业率为9.5%，远高于美国的4.6%。

　　 一些分析人士发现，在危机期间倒闭或者面临极大压力的金融机构，其风险加权后的资本充足率都较高，但是我们有理由判断，这些数据夸大了机构的真实资金情况。同时，银行的表外工具规模快速增长，并不会在资本金监管当中反映出来。而且，信用评级机构会给原本评级很低的复杂的金融衍生品以AAA评级。在银行内部，对“在险价值”的计算方法也存在缺陷。根据更为可靠的、未经风险加权的资本金计算手段，即普通股占总资产的比例，主要金融机构的股本作垫都很薄，只有1%-3%的比例。

　　 由于资本缓冲不足，资产价格泡沫的爆发迅速引发偿付能力的担忧，使重新融资面临困难。从2009年底至2011年一季度，美国银行在市场压力下把一级核心资本的比例提高了4%，也从一方面印证了上述观点。更有说服力的事实是，一些欧美银行在终极压力测试当中不合格：它们要么会在危机当中倒闭，要么需要政府和中央银行的大额救助才能渡过难关。由于担心系统性风险和其他手段的缺乏，政府对银行的救助是必要的，但也引发了负面作用。在一些国家，如爱尔兰和冰岛，对银行的救助规模太大因而导致国家财政的可持续性出现问题。同时由于大量的政府支持都会流向大银行，更加剧了“大而不能倒”（Too Big To Fail）的难题。美国把这些大银行称为TBTF，由于大量政府支持导向TBTF银行，增加了它们的市场竞争优势，削弱了公众对监管体系可靠性和公平性的信心。当银行的收入是私有的（包括银行高管的高额薪酬），而银行的损失要由政府来承担时，这样的监管政策无法要求公众去支持。

　　 欧元区的债务危机也进一步反映了过低资本率的银行对整个经济体系的负面影响。IMF的预测显示，从2009年底到2011年8月，由于所持有的希腊、爱尔兰、葡萄牙、比利时、意大利和西班牙等国的主权债务不断恶化，欧洲银行的信用风险增加2000亿欧元。银行间的相关业务使得风险增加之3000亿欧元。和美国银行相比，2011年初欧洲银行的一级核心资产比例较低，而其从2009年中至2011年初所增加的风险加权也较小。更为重要的是，欧洲银行在银行间市场上的融资压力非常巨大。2011年12月，欧洲央行3年期的长期再融资计划（LTRO）在一定程度上缓解了再融资的压力。但值得注意的是，IMF在今年1月的《全球金融稳定评论》和《全球经济展望》中指出，尽管有LTRO，欧洲银行大规模的去杠杆化仍将发生。这一过程将削弱实体经济，加剧主权债务危机和银行危机。今年1月IMF的最新预测也显示，2012年欧元区的真实GDP将会收缩0.5%——比IMF四个月前的预测下调了1.6个百分点。

　　 欧元区各国设定了2012年6月银行一级核心资本率达到9%的目标。但是，他们采用的手段存在四方面的缺陷。一是欧洲银行业管理局（EBA）的要求并不严格，去杠杆化不仅可以通过增大分子（银行的资产），还可以通过减小分母，即通过变卖银行的资产来实现。二是EBA没有对欧元区银行的股息分配和高管薪酬进行严格的政策界定，导致一些银行在压力测试显示资本不足的情况下仍派发高额的股息。三是最近的压力测试不足以提振市场信心，因为测试没有设定未加权的杠杆率目标，同时忽略了不利的宏观经济形势对结果的影响。四是主权债务危机和银行危机的叠加效应没有从根本上减轻。

　　 巴塞尔III：方向正确但手段不足

　　 从1980年开始，各国银行基于共识设定了最低资本金的标准。标准的制定者是巴塞尔银行业监管委员会，简称为巴塞尔委员会。委员会的成员国最初只限定在大的发达国家。现在成员国也包括大的新兴经济体（包括了全部G20的新兴经济体成员），以及小的发达经济体，总共有26个成员国。第一个资本充足协定——巴塞尔I是在1988年通过的，对其的修改在2004年通过，被称为巴塞尔II。如上文所述，2007-2009年的全球危机引发了各国对于银行监管的不满，呼吁更为严格的监管标准。经过巴塞尔成员国、银行监管者和银行业者的艰难协商，巴塞尔III在2010年9月出台。

　　 评价巴塞尔III的标准有两个：一是和之前的巴塞尔II相比较，二是针对近期经济危机的教训它做出了怎样的调整。从前一个标准出发，巴塞尔III有着重大的进步。但从后一个标准来看，巴塞尔III就让人失望了。

　　 当然，巴塞尔III对巴塞尔II有着明显改进，对资本质量的判断升级为看重普通股的比重。巴塞尔III把低质量资产在一级核心资本充足率构成当中的比重降至15%。最高质量资产的比重（普通股）从2%提高到了7%。巴塞尔III还提高了资本充足率分母当中风险资产风险权重的比例，尤其是在那些在银行的交易账簿中的资产。对于系统性重要金融机构，巴塞尔III增加了最高3%的资本充足率要求，而且还首次引入了非加权杠杆率3%的标准，以及两个流动性的定量标准。所有这些都是在往正确的方向改进。

　　 但是，巴塞尔III并不能完全杜绝银行再次陷入资本严重不足导致的危机，当银行出现支付危机而影响其对经济提供贷款的能力时，政府仍要注入资本进行救助。巴塞尔III根本的问题在于，其规定的资本充足率要求太低。

　　 估算银行应有的资本充足水平的方法有多种。一个方法是先看那些符合巴塞尔要求的银行，在经济周期最低点的时候所保有的资本超出最低充足率要求的规模。银行之所以这样做，是因为之前在危机当中的濒死体验迫使它们更为谨慎。接着，这一方法要问的问题是：如果我们需要银行在严重的金融危机当中仍能够偿付和满足市场需求，在周期低点时所就应保有最低资本金，那么在周期高点时，对银行的资本金要求应为多少呢？2010年的一项研究表明：美国银行在2007-2010年的资产损失约为7%。这项研究发现，2010年一季度（接近周期低点）美国大银行普遍的一级资本充足率为8%。由此出发，研究者的结论是，在周期高点的资本充足率应为15%，远远超出巴塞尔III的7%的一般要求，以及其对系统重要银行9.5%的要求。用这一方法来看其他国家银行的资本损失经验和周期不同阶段的资本持有量，我们可以估算出银行的最低的普通股持有量应为12%-25%，这也极大的超出巴塞尔III的标准。

　　 另一个方法是看银行持有更多资本的收益和损失。高资本率的收益是防范银行陷入系统性风险，避免政府的注资救助。高资本也会带来损失，一些专家认为高资本率会使银行股票融资的成本高于债券（因为债券有优惠税率）。那些支持银行的专家认为，高资本率会增加银行的融资成本，减少贷款额度，影响实体经济。2011年英格兰银行的研究应用了这一方法，结果表明最佳的资本充足率要求为20%，是巴塞尔III对系统性重要银行的标准的两倍多。该研究显示，从统计数据来看，在资本充足率和银行融资成本之间没有显著相关性。换言之，研究者没有发现高资本充足率的社会成本。另一项由20多位权威金融学教授进行的研究，也应用了成本收益方法，结果表明：非加权的银行杠杆率应为15%，这是巴塞尔III的3%要求的5倍。研究结论认为，高资本率对社会效益是可观的，而其对经济和社会的负面影响是可以忽略的。而且，政治压力、套利和银行的政策博弈行为，都削弱了资本金的测量的效率，达不到预期目标。举例来说，尽管在过去两年中欧元区边缘国家的债券利率大幅上升，银行业监管者们仍旧把这些债券在银行资产中的评估为“零风险”。

　　 如果人们能够接受比巴塞尔III更高的资本充足率，认同其会带来更大的收益和很小的损失，那么我们可以得到两个结论：一是G-20的领导人们要呼吁改进巴塞尔协议III，我把它称为“巴塞尔III.2”。二是各国应该采用比巴塞尔III更为严格的资本充足率标准。巴塞尔III.2应该采用12%-15%的非加权杠杆率，其上限适用于系统性重要金融机构。尽管风险加权资产的测量方法有其合理性，但实际应用当中却受到诸多因素的削弱，尤其是银行会钻政策的空子，采取各种博弈行为。加上不同利益群体的冲突和评级机构的能力不足，风险评级的信度也受到影响。所以，在巴塞尔III.2当中应采用的是非加权杠杆率的标准。同时，保留巴塞尔III.1的两个定量流动性标准。银行在近几十年的流动性资产一直在减少当中，如果没有这两个流动性标准，未来银行将会更多的依赖央行的流动性支持。银行应在2020年达到资本充足率的更高标准。在此之前，不允许银行派发股息。而且，对于那些没有达到资本率目标的银行，尤其是从私人手中募集资金的，应限定其高管薪酬。

　　 中国应支持巴塞尔III.2

　　 作为巴塞尔成员国，中国应该支持更高的资本充足率要求，从两个方面来看，这也符合中国的切身利益：一方面，如果由于银行资本不足，欧洲或美国再度爆发银行危机，那么欧美的经济将会陷入严重衰退，这将减少中国出口的需求。尽管中国和欧美银行的相关业务有限，但是中国仍将面临低增长率的威胁。巴塞尔III.2将使中国可以降低这样的风险，创造更有利的外部经济环境。另一方面，对银行资本和流动性的国际标准的提高也有利于中国国内银行标准的提高。近年来，中国已经历了几次大规模的信用扩张，投资占GDP的比例很高。随着中国的资本账户开放，银行之前享受的高额存贷款利差收入将会缩小，银行的利润将缩减。在这样的背景下，中国的银行业需要更明确和更严格的资本金要求，而这样的要求对于中国经济的健康运行也更为有利。

　　 [作者莫里斯·戈尔茨坦系彼得森国际经济研究所（PIIE）高级研究员。本文经本版编辑曹理达翻译，因版面有限，本文有删节，原文请参见中国金融40人论坛英文网站：www.cf40.org.cn/index_en.php]