通信监管机构需扩大监管作用 促进信息社会发展

　　信息通信技术的发展，使人类通信在不到一代人的时间里发生了翻天覆地的变化。改变通信世界最大力量是与媒体的融合、不断扩大的广泛的连接及其互动性，基于此，通信监管面临新的挑战。本期推出通信行业监管创新系列报道之二——探讨通信监管机构改革

　　通信监管机构需扩大监管作用 促进信息社会发展

　　■工信部电信研究院 何霞

　　信息通信技术的发展，人类通信在不到一代人的时间里发生了翻天覆地的变化。我们正在目睹着人与人之间、政府、文化的关系正发生在巨大的、根本性的变化。这个新的时代带给人类无限可能去认知新的事物，去利用信息与通信的力量。

　　 同时，这些暴露了我们对于新科技的不熟悉和新挑战，还有这些科技会被作为恶性利用的可能性。在这样的环境里，通信监管将从根本上改变和帮助我们实现以信息通信技术导向的雄伟发展目标。

　　 信息通信技术革命意味着需要重新认识监管和创建新的制度

　　 作为一种通用技术，信息通信技术除具有基础性、高渗透性和通用性的特征之外，还具有两个很重要的特点：一是技术创新的快速、连续和系统性；持续提供更快、更好、更便宜的产品和服务；二是信息通信技术通过提高全要素生产率和促进资本深化，提高平均劳动生产率，进而提升经济增长率。信息通信技术的生产率和资本深化贡献不但发生在信息技术部门，而且可以向非信息技术部门溢出。由于信息通信技术的特点，导致其对全社会经济文化发展起到了颠覆性的作用。

　　改变通信世界最大力量是与媒体的融合、不断扩大的广泛的连接及其互动性，基于此，通信监管面临新的挑战。我们看到，通讯网络、媒体和终端正融合和扩散为普遍性的大众传播工具，过去垂直分享信息的模式已替代为水平扩散和传播；人与人，人与物，物与物已逐步通过网络互联；互联网、物联网已成广泛的行业应用；互联网进入 WEB 2.0 时代，社交网站是最受欢迎的应用。ICT革命带来巨大效用，涉及全社会；同时带来负面恶性利用的可能性，产生危害，并带来了防范与管理的成本。ICT革命意味着需重新认识监管和创建新的制度。

　　各国围绕新一代信息技术产业的战略布局全面展开

　　第一，人类进入以信息生产力为主要标志的新时代。信息技术源于100年前的电气通信，主要用于人际交往。1975年以后，出现一个“C&C革命”的口号，主要内容是通信与计算机的融合。这是第一次信息化浪潮。大约1995年以后，互联网的普及使信息化进入以内容搜索为主要功能的新媒体阶段，形成信息化的第二次浪潮，也称为3C革命：通信、计算机与内容（content）。主导业务是信息内容服务，其主要标志之一，就是今天大家普遍重视的新媒体行业。2008年以后，云计算、物联网的出现，正在形成信息化的第三次浪潮，人们将利用信息传感网络和分布控制系统，直接为生产与生活提供全景式的服务，从而使信息化的步伐进入以信息生产力为主要标志的新时代。

　　第二，各国政府围绕新一代信息技术产业的战略布局已经全面展开。随着信息通信技术的发展及对社会经济的重要性日显，各国政府围绕新一代信息技术产业的战略布局已经全面展开，纷纷制订出台国家战略、行动计划和实施政策。加强对新一代信息技术产业关键环节与关键领域掌控：宽带、云计算、物联网等被纳入各自国家布局。

　　多国政府建立政策激励环境，综合采取多种手段促进全社会宽带网络基础设施发展，注重对频谱、路权、站址等资源的保障，构建经济社会可持续发展的新一代宽带基础设施。全球111个国家或经济体已经发布国家宽带战略或行动计划。一些发达国家将此政策作为其经济复苏计划的一部分，以刺激投资与就业。其他政府将此纳入发展信息社会的综合策略中，将普遍接入延伸至ICT。国际电联五分之一的成员国将宽带包含在普遍接入政策中。

　　2011年，联合国提出了全新的全球宽带政策目标。推动各国监管机构为实现全球宽带发展目标承担责任；到2015年，所有国家都应有国家宽带计划或战略，或者把宽带纳入其普遍接入和服务（UAS）的定义中；到2015年，通过足够的监管和市场力量，使发展中国家百姓能够负担得起入门级的宽带服务。

　　第三，围绕网络空间的呈现，全球化竞争的态势国际竞争愈演愈烈。当前以国家利益为代表的国别利益部分地转移到网络空间，国际关系中的国家利益冲突随之转移到网络空间，并呈交织放大之势。近年来，以美国为代表的西方以维护网络空间的国家利益为核心，出台系列重大政策。美国网络战略一方面抢占发展制高点和主动权，如上世纪90年代的信息高速公路和本世纪以来的智慧地球、国家宽带计划、联邦云计算战略等。同时，确保网络空间的安全。战略重心由国内全面转向国内国际一体化。战略手段由侧重网络工具转向虚拟与现实一体化，使美国网络空间实力与现实世界能力集成为一个整体，并相互促进，成为美国新的竞争优势。

　　通信监管机构的作用已上升到公共政策的神经中枢

　　第一，信息通信技术彻底改变电信监管原有的地位与作用。随着信息通信技术融合性与泛在性的延伸、宽带与互联网的广泛应用、信息生产力的强大作用，以及开始向网络空间转移的国家利益，网络成为国家安全的重要组成部分，这一切导致网络政策正在成为全社会公共政策的核心，通信监管机构的作用已经上升到公共政策的神经中枢。各种政治力量关注信息通信技术的发展与管理。或者说信息通信技术彻底改变电信监管原有地位与作用。

　　第二，监管机构正在扩大监管作用以促进信息社会发展。电信监管压力增加几个数量级。任何服务中断，内容问题或诈骗，网上争议，都易激发公众对运营商的不满，成为监管机构的首要任务，监管机构面临前所未有的重要性和挑战性。

　　面对这些，通信监管机构正在扩大其在引导与管理信息社会发展中的若干监管领域作用。包括：促进宽带部署与规划频谱、合理管辖和监管状态、竞争和反垄断监管、开放接入和“网络中立性”、消费者保护和个人信息保护、网络安全与数字内容监管等方面。在过去，电信监管的主要目标是促进市场竞争与保护消费者权益。随着，宽带与互联网的发展，电信监管正在扩大监管的领域与职能。如用户权益保护，增加了网络环境下的用户权益保护；网络安全即包括电信网，也包括互联网的网络安全；由于大量的网络内容，数字版权的争议也成为重要的工作；过去，电信监管重点关注基础电信运营商，而目前的监管已经涉及到全产业链；过去，电信资费策重于话音资费，目前，话音资费的监管在放松，而宽带与数据业务的资费成为关注的热点；过去的电信普遍服务只在提供话音的普遍接入，而目前又增加了宽带的普遍服务。

　　电信监管增加了许多新的职能。其中，最重要的是增加了发展职能，如推动全社会宽带建设与规划频谱，这是一项重要的基础网络设施的发展政策；网络重要性与可能产生负面性导致网络与信息安全、个人信息安全、知识产权的管理加大甚至；一些电信监管机构还增加了环境保护方面的相关职能。

　　除了职能与领域增加外，电信监管方式也在逐步调整。监管机构需要考虑是否要建立行业前瞻性监管（事先监管），以促进竞争、防止垄断；或建立或依赖于竞争法来纠正具体的反竞争行为（事后监管）。鉴于技术的飞跃进步以及人们对竞争价值认识的提高，政策制定者越来越多地应用事后监管规则以促进创新性市场的形成，同时针对具体的市场问题，特别是宽带物理层的问题，有目的地实施事先监管规则。

　　监管手段在不断完善，监管能力在不断提升。网络安全监管对传统监管方式和刑事处罚方式构成挑战，多国正在制定网络安全的法律和监管框架。网络犯罪行为超越了国界并对多个行业和部门构成影响。互联网的扩散性和全球性要求国际利益攸关方在内的各方须以协调一致应对网络安全和网络犯罪。由于网络犯罪源于日新月异的技术使用，负责打击网络犯罪的部门保持足够的敏锐性以适应迅速变化。互联网改变旧有的政府、企业和民间团体间的职责分工。网络安全监管要以利益攸关多方参与为基础，形成打击网络犯罪生态系统。可由国家和公共部门、企业、民间团体和个人、以及区域性和国际组织来共同承担上述任务。监管机构传统作用发生变化，从集中的打击网络犯罪的监管模式走向更灵活和平面化的组织形式。

　　通信监管正处在一个艰难的过渡期，需要不断创新

　　通信监管机构由于承担构建全社会信息基础设施的发展职能与网络安全的国家利益而凸显其重要性。并导致电信监管的作用范围在增加，监管体制融合。由于互联网的复杂性导致监管手段的多样性与监管机构间的协同性。

　　今天，在旧的电信监管体制仍在维系，新的体制机制法律没有形成的外部环境下，面对不断涌现新的问题，通信监管处在一个艰难的过渡期，责任更大，处境更难，需要更多的努力。

　　从一个较长的发展时期看，上世纪50-60年代，由于电信市场的垄断而导致需要加强电信监管；随着，电信市场的竞争与开放，在上个世纪80-90年代开始逐步放松管制；但是，随着信息通信技术的发展，以及互联网的发展，我们需要加强监管；更进一步建立并完善政策制度与法律，还将放松ICT监管，循环往复。