民航发展基金的模糊地带

　　刘晓忠

　　近日，财政部公布规定，把机场建设费和民航基建基金合并成民航发展基金，为政府性基金，纳入政府性基金预算，实行专款专用。鉴于民航发展基金中内含的机场建设费，不再适用过去50%返还地方机场，而是通过民航总局和财政部统筹审批拨付，导致了首都机场等上市公司股票下跌。

　　民航基建资金属政府性基金，其征收对象为在中国设立的民用航空公司。而机场建设费则较为复杂，其最早起先于1990年成立的温州永强机场这一非国家投资机场，随后国内机场也向旅客开征各类机场建设费；但由于各地收费不一，1995年10月国务院制定了全国实行的统一机场建设费收费标准，是为机场建设费的首次华丽转身，赋予收费合法性，并由当时地方通吃变为中央地方分享，即机场建设费的50%上缴国库后，剩下的50%由民航总局划给当地机场；但机场建设费不仅未确定为政府性基金，反而使其属性陷入不公不私的尴尬局面。

　　当前机场建设费纳入民航发展基金，可权作机场建设费的第二次华丽转身。这虽间接把机场建设费确权为政府性基金，反而使民航发展基金陷入了不公不私的尴尬局面。相对于铁路系统，民航的市场化改革起步较早，目前航空公司和各地机场，都属于独立的市场法人实体，民航系统的政企和管办分离改革较为清晰。

　　我们认为，不论是机场建设费还是民航基建基金，实际上都计入旅客民航消费的非营运成本。如从支付形式上机场建设费与机票是分割的；而民航基建基金则是内化进机票价格中的政府性基金，该费用是航空公司运营成本之一部分，反映在票价中，导致机票成本复杂化。

　　不管机场建设费是独立还是糅合进民航发展基金，其本质上是民航系统的非运营费用，不仅无法对航空市场产生激励相容的竞争效应，而且带有典型的公器私用特征。如果民航发展基金的使用于民航基建、通用航空发展和民航技术研发等，而这大都属于机场、航空公司等企业微观运营业务范畴。政府性基金投资或补贴这些领域，无疑有成本重复核算之嫌。

　　不仅如此，民航发展基金等也容易使整个民航市场生态模糊化。当前民航市场的服务主体是清晰的，旅客乘坐航班是其与航空公司等的合同交易行为，而非与机场进行交易；旅客与机场的关系，实际上是基于机场与航空公司的合同交易行为，如航空公司向机场支付的飞机起降费、民航基建基金等，机场为航空公司提供服务。包括机场建设费的民航发展基金，则意味着旅客向服务提供商的第四方（非机场）支付了费用，这本身就不符合商业的定价有偿原则。而且当前《暂行办法》显示民航发展基金也不属于旅客捐赠、借款和投资等，而是一种非税的辅助性民航发展基金，这就导致其产权属性的模糊化，从而容易公地悲剧。