创新：财政监督的“发动机”

　　——北京专员办加强财政监督工作纪实·监管创新篇

　　□本报记者 刘明中

　　 从偏重财政检查到全过程动态监管，从12年前几乎制度空白到116项制度、从无业务操作规范到财政监督标准化管理，从依赖手工操作到全面推行信息化应用……创新，已经成为北京专员办近年来的“主旋律”，并成为促进该办财政监督科学化精细化的“助推器”。

　　监管理念创新：

　　因地制宜 与时俱进

　　 “我们北京专员办一直以来，都高度重视监管理念、监管方式方法、监管手段的创新，这已经成了我们各项工作的永恒的主题。”北京专员办王光坤专员说。

　　 据介绍，专员办前身是中企驻厂员机构，承担的主要是对企业的检查职能，在相当长的时期里，检查就是监督、监督就是检查的观念比较盛行，参与管理与服务改革的意识明显不足。

　　 为了改变这一局面，经过多年实践探索和系统总结财政监督工作经验，北京专员办提出了实行“全程动态监管”的战略构想。具体来说，就是从偏重事后检查、外部监督模式逐步转向事前、事中、事后监督相结合，重点突出动态监控、系统监控、及时监督和有效整改四个环节，充分发挥财政监督与财政管理各环节的联动，建立全方位、多层次的科学监管模式。

　　 按照这个战略的要求，北京专员办深入探索实践，扎实开展业务机制建设，形成了《北京专员办业务工作机制规范》，将专员办业务工作机制分为业务工作核心类和基础管理保障类，业务工作核心类包括全程动态监管机制、资料收集分析利用机制、整体联动监管机制、信息调研反映机制、绩效监督评价机制；基础管理保障类包括监督绩效管理机制、监督风险控制机制、规范畅通运行机制。

　　 在充分实践全程动态监管战略的基础上，北京专员办积极探索建立财政监督管理效应提升的长效机制。“站在惯性思维和政绩观的角度，专员办就要多检查，这样容易出成绩：查出违纪违规金额多，数字好看。但我们不是简单的追求政绩，而是侧重于建立长效机制：不仅着眼于检查企业，更要促进企业所在行业的规范化管理。”王光坤举例说，去年，北京专员办通过对金融住房公积金政策执行情况的调查，上报财政部后得到部领导批示肯定。

　　 近年来，北京专员办还紧紧抓财政管理的核心要素，明确提出了深化预算监督的理念，强调建立以预算监管为主线，日常审核审批为常态，监督检查为重要支撑的监管格局，促进建立预算编制、执行、监督相互制衡、相互协调的工作机制，并积极付诸实践，取得了显著的效果。

　　监管方式方法创新：

　　监管标准化 加强部门联动

　　 “过去，我们的许多工作都没有建立相应的管理制度和操作规程，尤其我们承担的有些审核审批工作缺乏明确统一的标准，工作方法粗细不一，自由裁量度大，存在较大的监管风险。”北京专员办办公室主任潘风华说，为了解决这些问题，北京专员办在监管的方式方法上大力创新。

　　 深入推行监管标准化管理，促进业务科学精细化操作。北京专员办一直按照“一项工作一项制度”的要求大力加强制度建设，截至目前，北京专员办发文形成的制度就有116项，有力地规范了各项工作。

　　 以审核审批工作的标准化管理为例，北京专员办着重推行了三大举措：

　　 首先，审核事项推行政策标准统一。北京专员办全面调查、精确分析，以点及面科学测算石油储备费用审核标准、菜子油加工销售补贴认定标准、华商储备商品仓储保管费起止时间计算标准等，实现了标准化管理，成为财政部认可的标准规范。

　　 其次，审核操作程序推行标准化管理。针对过去有些审核事项操作程序不规范，简单粗放的问题，专门规定现场审核必须制作工作底稿的制度。

　　 最后，专项审核推行标准化复核。为了减少自由裁量范围，确保审核事项经得起政策衡量，经得住历史的检验，把审核审批事项划分为日常审核和专项审核两大类。严格限定程序性审核事项，规定了专项审核标准化复核管理办法。

　　 为了做大做强监管效应，北京专员办还着力践行“大财政监督”的理念，切实加强部门间沟通，整合监管资源，强化联动机制。他们与北京市发改委、财政局等相关职能部门建立起联系会议制度，共同研究监督管理、相互通报监管情况、联合处理存在的问题，形成了职能有所侧重、多方齐抓共管的格局。

　　 目前，北京专员办已经形成了中央收入监管、中央支出监管和金融监管三种联席会议制度。即每半年召开一次由市级财政、国税、地税、海关、人民银行营业管理部等部门参加的中央预算收入监管联席会议，主要研究财政收入征收管理中存在的问题和税收政策规范统一问题；每年召开一次由市银监会、证监会、保监会、人民银行营业管理部、北京市金融工作局等部门参加的金融监管联席会议，主要研究银行保险企业证券企业执行财政法规情况以及防范风险问题，并就部门预算监管情况进行通报和交流；每年召开一次由市财政局、使用中央财政资金的主管部门参加的中央财政支出监管联席会议，协调监管事项，主要研究财政资金规范性、安全性和有效性的监管问题。

　　 同时，还形成了两个通报制度：一是监管动态通报制度，采取召开分行业、分类别监管会议等形式通报监管工作任务，或以简报、文件形式定期通报专员办工作要点计划、相关监管动态、具体监管要求等内容；二是重大案情简报制度，即不定期向财政部、北京市报告专员办阶段性的监管成效，遇有重大典型案例，随时以工作简报的形式上报。

　　监管手段创新：

　　工作效率实现质的飞跃

　　 谈起信息化建设，北京专员办五处（负责审核审批事项）的杜江波给记者讲了这样一个故事：

　　 去年9月份，某医院到北京专员办申请支付一个改扩建项目的工程款。而负责这一项目的五处审核人员及处长、办领导正在新疆调研，需时半个月。由于当时财政部正在抓预算执行进度，该医院由于财政支出进度慢，已经被上级几次点名批评，如果再次被点名，就会影响该医院下年的预算拨款。因此该医院的负责人多次打电话来催办。

　　 怎么办？“多亏了我们办2009年9月份上线运用的国库集中支付外网申报系统，可以通过互联网进行网上审核审批，这才没有耽误这一项目的审批。”杜江波说。由于该办规定，国库集中支付项目的审核审批，需要初审、复核、处长审核、办领导签字认可等四道程序。这要在以前，这个项目只能等半个月审批人员回办后才能审批。

　　 接到电话后，在新疆调研的五处审核人员通过外网申报系统初审该医院上传的项目申报材料，初审完打电话通知在北京的负责复审的同志，复审完后再通知在新疆的处长和办领导进行审核、签字确认，就这样通过“接力”，一天之内就审完了这个项目。而以前的内网审核系统则需要3天时间。

　　 项目审核完毕后，医院的有关负责人专程到北京专员办表示感谢。

　　 “这只是北京专员办信息化建设的一个缩影。北京专员办的信息化建设，从2005年之前只有两个软件，到现在的初具规模，走过了一条艰辛的道路，取得了较大的成效。”潘风华说，很多时候专员办系统采用的都是手工查账、手工审核的方式，既影响监督工作的成效,也降低了监督结果的可信度，甚至影响到财政监督机构对计算机环境下舞弊行为的甄别能力。正是基于这个原因，近些年来北京专员办一直倾力推进信息化建设，在全国专员办系统处于比较领先的位置。

　　 2007年，北京专员办自主研发建成了综合办公信息平台，将机关各项事务管理和日常业务流程全部纳入计算机流程管理，实现了办公过程的电子化和无纸化。

　　 与此同时，北京专员办创造性地开发了台账决策管理系统，并在2009年上线运用。该系统将日常监管、审核审批、专项检查中收集的所有监管信息资料全部纳入电子化管理，建立功能齐备的信息化台账，充分利用计算机强大的统计功能，提高了对业务监管台账数据利用的广度和深度。

　　 北京专员办还逐步开发了国库集中支付审核软件及外网申报系统、银行账户管理软件、增值税退税审批软件等财政监督软件，档案管理系统、督查督办系统等政务管理软件，大大提高了相关工作的质量和效率。

　　 国库集中支付外网申报系统的应用使北京专员办的国库集中支付审核工作效率实现了质的飞跃。数据显示，通过这一系统审核的国库集中支付已经达到总量的90%以上；不合规剔除率已经从2008年的2%降到2011年的0.1%，而在2008年之前，这一数字达到10%以上。