警惕过度集权化

　　不久前，有人在匈牙利的一所省立大学向我展示，经济系的教师们接到了教育部为本学年制定的学生录取配额，是从全国的录取名额中分配而来：“基础教育的学生750名，硕士课程的学生120名”等等。我简直不敢相信自己的眼睛。刚好会有120名学生上硕士课程吗？你怎么知道不是119人或者121人？我又联系了其他大学的人士，他们也承认自己收到了类似的来自上级部门的详细的数量配额。

　　我眼前浮现出55年前的场景。1956年，我正在写我的学位论文，与轻工业领域的企业经理们经常进行讨论。他们轻蔑地谈起从国家部委下达的那些一丝不苟的针对来年工作的指令性计划，涉及每一种布料、每一种尺度，要求下属企业必须织出多少平米的毛料、多少平米的棉布等等……经理们质疑说，在生产和销售有众多不确定性的情况下，那些当官儿的人到底是怎么得出如此精确的数字的？根据当时的研究，我完成了那篇论文，在一段时间的折腾后于1957年以《经济管理中的过度集权化》为题正式发表。

　　半个多世纪过去了，我做梦也没想到，自己的第一本著作的主题“过度集权化”几十年后会再度成为时下的话题。但事实就是如此。本文要讨论的内容就是匈牙利在过去24个月来愈演愈烈的集权化趋势。

　　一些案例可以说明匈牙利的集权化情况。比如新的中央银行法是议会在2011年底以旋风式的表决通过的。初看上去，新版的重要法案只在形式上做了某些改动，但在现实的政治操作中，青民盟通过新法案控制了匈牙利国家银行的战略方向。而这个党派同时还会左右政府与共和国总统的行动，并通过其三分之二的多数席位影响立法。货币委员会的决策权扩大了。总理可以在现有的两位国家银行副行长之外再推荐一位副行长，而国家元首则会毫无疑问地批准这个推荐。在奥尔班政府执政后，货币委员会已新增了4名委员，目前可能再增加2名。这将使得青民盟政府任命的委员在这个以多数票决策的机构中占据多数席位，并有可能进一步强化。国家银行行长的职位也不稳固。与新通过的法案有关的过渡规则允许将国家银行与匈牙利金融监管局合并。不管此类合并对开展工作是否有用，它都会提供一个机会，组建一家新的联合机构、一家“超级机构”，并任命新的领导人，从而取代现任的国家银行行长。没有人知道有关中央银行的新法案是否会长期有效，本文也不想卷入这方面的猜测，但基本的事实是：虽然受到国内外的抗议，这些非常重要的法案条文还是获得了通过，它显示了集权化趋势的强大，或者说最高领导人将所有权力集中到自己手里的决心。

　　政府更迭前，预算委员会在财政部之外有相当数量的员工，这些员工承担与政府部门类似的测算工作，但独立于政府。不过现在，这一并行体制已经终止，预算委员会在未来将不再拥有自己的分析员。过去有4位独立调查员（由议会委派）分别开展工作，在新制度下仅会保留1位。这些调查员如今成为国家机器运转的一部分，不再有替公民的良心说话的机制。

　　匈牙利的法院以前由采用特殊自治方式的独立组织来领导，目前已由国家司法办公室取代，办公室负责人由议会选派（或者说，由执政党的领袖来决定）。今天，担任这项职务的人恰好是青民盟最有影响力的某位政治家的夫人。这位女士有权独自决定法官们的任命和升迁，以及哪些诉讼交由哪些法庭审理。

　　作为媒体事务的最高管理机构，国家媒体和电信管理局是由多个机构合并组建而成的，其管辖范围从广播电视的节目内容到无线频率的配置。此外，还设立了一个媒体委员会，其成员全部来自政府内部的主要政治派别。以前，由公共资金支持、归政府拥有的各家广播和电视频道都是独立运营的，国家新闻社也是如此。现在则把它们收并到一起，由“媒体服务支持和资产管理基金”一家巨大的中心机构统管，不仅集中了资金管理的大权，还具有挑选、聘用及解雇员工的重要权力。在合并前，公共的广播和电视机构可以选择自己的新闻来源，如今却必须采用中央新闻机构提供的资讯素材。

　　根据公共教育基本法的规定，匈牙利正在急速走向统一化的中央课程设置体系。教师的独立性将在很大程度上被剥夺：90%的课程内容将成为必修课，仅10%属于选修。在过去，地方政府下属的学校有更大的自由度根据当地情况选择课程，如今这些灵活性都将失去。

　　另外，政府对电影制作的支出将集中化管理。政府委派的专员安迪·瓦基纳（Andy Vajna）要求对主要由政府出资拍摄的影片掌握“最终裁决权”。

　　“集权化”和“分权化”的比较

　　我们知道，人类的社会活动多种多样，必须通过不同类型的机制加以协调，例如下面两个极端的例子：

　　一种机制是垂直协调，我们可以想象成金字塔式结构，位居顶端的是最高长官，向他下级的10名长官发布命令，再下面是人数更多的副官。每名长官下属多位副官，而每位副官只服从一名长官。金字塔更下端是副官的下属以及更低层的下属……范围越来越宽，人数越来越多，最终是金字塔的底部，那里的人们接受来自上级的指令，而不再有下级需要指挥。

　　另一种机制是水平协调，它是在平面上开展，没有人需要从起点开始就服从其他人，参与者必须在相互之间达成协议。

　　前一种模式是纯粹的集权，后一种模式是纯粹的分权。在前一种模式中，负责指挥的“手”是看得见的：长官的命令是通知，在必要的时候还可以作为威胁。在后一种模式中，借用亚当·斯密的巧妙说法，人们之间的协调是通过“看不见的手”来实现的。

　　政府内部采取了与前一种模式类似的组织形式，当然并没有上述模型描述得那么绝对。后一种模式在两个领域表现得较为典型，其一是市场，社会的协调是通过买卖双方之间基于物质利益而达成的协议来实现的，其二包括非营利机构、各类自由合伙人和协会、“公民社会”的民间组织等，背后有物质和非物质两方面的动机。

　　我们来比较一下集权化和分权化的特征。

　　1.短期效率。分权显然伴随着内耗，并行的组织在事务上存在交叉，相当大比例的产能会被闲置，因此，把多家机构纳入中央的统一控制，可以立竿见影地缩减管理成本，某些雇员还可以直接解雇。这方面的一个例子是，分散的私人保险公司的管理成本显然高于集中化的国家保险制度。

　　2.竞争。集权化会尽可能地消除竞争，而分权的本质特征恰在于此。竞争当然要消耗巨大的成本，互为对手的厂商必须做广告，说服顾客购买自己而非他人的产品和服务。他们还需要维持灵活的产能，以便随时满足市场需求。与集权化经济相比，这会占用大量额外的资源。然而竞争会产生强大的推动力，厂商需要抢在竞争对手之前推出新产品，这不但有利可图，而且是精华所在：给我们的生活带来巨大变化的正是这样的创新发动机。上个世纪的所有重大创新都是由分权化的竞争经济体发明的。

　　3.适应和选择。匈牙利的集权化运动推动者认为，有可能在办公大楼内做出精确的计划：给未来的体制设计法规和其他严格的管制规定，消除重复，精简管理成本。而分权化的巨大收益，只有通过认真观察社会的运动（movement）才能估计出来。新的组织在不断涌现，有的合并，有的分拆，还有的被关闭。小型、中型和大型组织都在涌现并共同发展，有的在成长，有的在萎缩。这些景象在很多方面与生物界的自然选择和进化过程极为相似。谷歌和苹果的创建与发展壮大并不依靠某位负责投标评估的官员的立场，纽约的大都会博物馆和古根海姆博物馆仅相距数百米，并不需要哪个政府部门来决定它们是应该合并还是保持独立。

　　4.信息。集权化协调机制的顺利运行有一个前提，即决策者必须能预见到事件的发展前景，从而做出完美的决策，剩下的事情则是确保决策的严格落实。然而，这样的逻辑虽无问题，现实生活却充满了不确定性和不可靠的信息，有时也不见得是偶发事故，而是蓄意制造的扭曲。下属可能出于自身利益的考虑否认问题的存在，也可能扩大问题的严重性。根据具体的场景需要，他们可能报告说存在闲置的产能，也可能抱怨产能利用率过高。如果下属不敢指出上级的错误，不当的决策就难以纠正。

　　在这方面，分权化机制具有强大的优势。收集信息的人往往正是利用信息的人，他们的自身利益要求他们尽可能做到准确。这里插一句，哈耶克支持分权化机制的主要理由简单来说就在于此。根据错误信息开展行动的人将付出代价，被淘汰出竞争行列。生存下来的将是那些对信息和批评持开放心态并能够改正错误的人。

　　权衡上述的第1、2、3、4条理由，我们可以认为，从长期来看，分权化的水平协调体制比集权化的垂直协调机制的效率高得多。

　　5.独立、自主和自治的价值。以教育和培训为例，劳动力的供给和需求应该保持协调，这显然很重要，因此，接受培训的新员工的技术水平和门类在结构上应该符合就业场所的要求。但这并不是完全正确。莫扎特的父亲或许应该了解到，萨尔茨堡的音乐家已经人满为患，而且他的长女娜内已经是出色的钢琴家，那么就应考虑把小沃尔夫冈培养成熟练的工匠，因为这种类型的劳动力非常短缺。那么，给年轻人的学习规定僵化的框架，这样做是否有合理的道德根据？对于个人和家庭的自主选择将造成怎样的影响？

　　地方机构、职业自治组织有可能犯很多错误，由精英组成的政府办公室有可能做出更英明的决策，可是在很多人看来，允许一个村庄、一个小镇、一个行业、一个艺术领域或其他类型的社区掌握自主权，这本身就具有内在价值。

　　6.父爱主义和自己负责。集权化的政府协调机制越是把社会控制成一个整体，政府就要在各方面承担起越多的照顾国民的义务。集权化和父爱主义是孪生子，而分权化和自我负责则相伴而行。很多习惯于依靠政府的人认为，支持集权化是合理的，但并非所有人都这么想。有的人不信任政府的关心，更多的人则因为最近的事态发展而开始出现怀疑。如果政府不信守承诺该怎么办？如果一位父亲不能照顾好自己的孩子该怎么办？还有，很多人不喜欢被别人当作孩子对待。

　　7.多样性。当中国人都在穿毛式服装的时候，中国经济可以节约大量成本。随着后来的各种颜色和样式的服装再次出现，轻工业生产的成本必定急剧增加！自那时以来，中国人已经通过自己的购买实践表明，为了追求多样性的奢求，他们愿意为此付出更多的成本。

　　从更广泛的意义上看，我们所说的多样性是生活中的一种美。没有必要把多家研究所或多家学校合并成一家，哪怕这会节约很多成本。每家机构都有自身的历史、传统和集体记忆。人们共同度过了过去的艰难岁月，相互之间产生了共同体的感觉。技术官员推行的冷冰冰的合并行动将这些共同体打破了，割裂了组织机构与历史的联系，人为地把它们送进了陌生的新环境。

　　8.政治标准。以上讨论的都是效率和道德方面的标准，我把政治标准留到最后。我们先把上述的第1～7个理由放到一边，假设存在一个没有摩擦、运转良好的机制。剩下的问题是，谁应该站在决策层的最顶端？这是个在理论研究中经常遇到的问题，其答案是，假设金字塔的顶端是一位“仁慈的独裁者”。那么，假如这位仁慈的大人物经常犯错误，会导致怎样的后果呢？假如这位决策者的愿望并不是那么善良，假如他推行暴政、喜欢奉承、拒绝批评、固执己见，或者没有能力做出必要的改变，应该怎么办呢？而这将是集权化模式遇到的最糟糕的场景。

　　匈牙利青民盟的“集权化”

　　匈牙利奥尔班政府的主要目标是尽可能牢固地控制政权，并尽可能长久地执政。他们推动各种变革的真实动机是为了尽量实现如下目的：

　　● 使从上到下的指挥链尽可能缩短。

　　● 让信得过的人担任每个长官、副官和下层官员的职务。之所以要对所有组织都进行重组，正是因为能因此创造人事任免的机会，以便让自己人出任新的中心和部门领导。人事任免的干预不必限于民主政治传统中为“政治任命”保留的少数职位，越是能在金字塔的更底层安插自己人，越是对执政党有利。

　　● 主要的任命标准是对金字塔的顶端保持忠诚。专业技能当然是有用的，但无条件的忠诚和服从才是最关键的因素。

　　● 无论在哪一层级的指挥-服从关系上，都要保持很强的可靠性。指令必须毫无疑问地遵守。事实上，下属不见得非要等待上级的指令，他们可以从政策上获知上级的期望并主动采取行动。

　　● 上级不需要与下级协商。就像军队里那样，垂直协调机制的本质在于指令，这是一种垂直向下的单向的信息传递，而非建议和提案的向上传递，更不用说批评了。

　　● 集权化垂直协调机制的运转需建立在纪律的基础上，这必须通过行政手段来强制实行。不服从指令的人必须被清除，大规模地清退某些并没有背叛嫌疑的部门的人员也不会有太大坏处（例如，大规模解聘公共媒体部门和调查员办公室的员工）。我甚至听说政府曾进一步采取措施，妨碍被解聘的官员寻找新的工作，由此造成的对失业的担心迫使很多人放下自尊，为保住饭碗而撤销抗议行动。

　　● 很自然，垂直协调机制在进行惩罚和威胁的同时也会给自己人提供奖励。忠诚的服务能获得高薪、年终奖和非货币化的特殊优惠。

　　奥尔班金字塔中层级较高的新贵们的生活是轻松舒适的，他们不需要讨论和反思那些复杂的两难问题，只需要按照政党和政府的指令与期望扮演好自己的角色。在出现问题的时候，中低层官员们预先准备好了理由：“我们无能为力，来自上级的决策出现了错误”——这听起来似乎很熟悉，“我只是在执行命令！”此外还有技术官僚的意识形态（上文的第1条标准）的影响：“ 我们提出和加强集权化是为了改进效率，而非争权夺利”。

　　垂直协调机制（层级化的指令体系）从来不曾在任何地方实现完美的运转。这是一种充满摩擦的机器，在遇到麻烦时，该机制的内在逻辑要求继续加强集权。如果没有下发详细的指令，数字就会向更下层分解。“试点”也不会例外，由每个部门的负责人给下属发布指令，而非传达一般性的原则。基于集权化体制的内在逻辑，遇到的问题越复杂，必须采取的行政干预就越多。

　　破坏信任的“并存”体制

　　世界上没有哪个资本主义国家不存在集权化的政府和分权化的市场以某种形式的并存。市场的运转也并非像新自由主义者所宣扬的那样完全放任自流。事实上，从来没有哪个心智健全的经济学家真正描述过那样的市场。所有国家的政府都以某种形式对经济生活进行监管，在某种程度上干预经济运行，提供某些免费的公共服务，实行再分配，并通过政府采购影响市场需求。在任何国家，政府与市场的并存交汇点也都存在摩擦和冲突。世界范围的金融危机让人们看到了潜在的危险，例如，有的发达国家对金融业的监管过于放松。如何加强监管、提高效率已成为讨论的热点。

　　在大多数国家，政府与市场并存处于至少可以容忍的范围内。但这并不意味着不同类型的政府行为和不同类型的市场行为能够以任意比例组合。匈牙利政府在过去20个月的行动，反复无常地游走于社会主义和资本主义、集权化和分权化、政府行为和市场行为之间。它没有综合社会主义与资本主义各自的优点，反而融合了它们最糟糕的特征。

　　在这方面，我们来逐一分析过去20个月里发生的几个重大事件。

　　匈牙利政府没收了养老基金中积累的私人储蓄，是最恶劣的不公平措施，遭到人们的反复抨击，无助的公民试图向宪法法院寻求保护和赔偿，但被驳回。这是绝对不能接受的，如此严重的创伤是不可治愈的，它动摇了公民对立法、行政和司法体系的信任，他们对国家机器的期望应该是保护自己的财产，而不是剥夺自己的财产。

　　我们没看到大规模的国有化运动，这是幸运的，然而国有经济部门却在缓慢而隐蔽地扩张。第一个不起眼但令人警觉的事件发生在佩奇市，青民盟的新任市长在上届政府完成交接之前就动用安保人员驱逐了法国企业拥有的供水系统的员工，夺取了企业控制权。随后，政府毫无经济理由地通过法律手段回购了石油巨头MOL公司的大部分股份，在股票市场上完成这些操作招致了巨额损失。接下来，政府又获得了汽车制造商拉鲍公司的所有权。经济学家们依然不清楚采取这些措施究竟源自怎样的动机。

　　众所周知，所有转轨国家在后社会主义时期的大规模私有化行动中都有过大量在法律、经济和道德上存在瑕疵的交易。即使直到现在才发现某些交易有违法的嫌疑，依然可以重新展开调查。然而，如果是在大变局发生的20年之后，对整个私有化行动提起普遍质疑和全面系统的犯罪调查，则可能严重动摇人们对私有财产神圣不可侵犯的信念。在财产权利方面挑起这样的冲突有什么目的呢？“小心点，我们在调查所有人！”匈牙利现任政府难道希望所有在过去20年中获得过财产的人都产生忧虑？

　　对私人合同的尊重是资本主义经济制度的重要基础。政府、议会和法院都有确保合同强制执行的义务。可是，假如政府自身作为许多重要合同的当事人开了极坏的先例，私人合同又怎能指望受到尊重呢？匈牙利政府自开征“危机税”以来，在谈判中一次接一次做出承诺，然后均在下轮谈判前食言。银行被政府肆意玩弄。甚至在气氛有所缓和，政府方面宣布是最后一次行动之后，游戏仍照旧延续。对于那些从银行获得外币贷款的个人用户而言，也先后好几次看到政府提出的“最终解决方案”。

　　肆意妄为后市场的反击

　　匈牙利有很大一部分政府债务是国债。在债券到期时，政府必须偿还本息，此时往往需要通过发行新债来偿还旧债。假如某个国家的政府无法偿还债务，就会破产，政府可能垮台，投资者的利益将遭受损失。因此，购买匈牙利的国债带有风险。匈牙利国债的购买人对风险的看法如何呢？我们没有必要直接去询问他们，答案就表现在各种指标中间，其中两个就是接下来要讨论的例子。

　　一个指标是风险溢价。投资人会为违约风险进行保险，风险越大，债券的溢价越高。匈牙利国债的国家风险溢价近来持续攀升。在青民盟政府上台前的2010年5月大约为250个基点，当年10月已上涨到超过550个基点，2012年1月更是突破了700个基点。

　　另一个重要指标是10年期国债的收益率。2010年大选前，预期年收益率为6～7个百分点，今天的投资者所要求的年收益率已提高到9～10个百分点，如此高的借款成本是前所未有的。对于任何处于停滞状态甚至可能陷入萎缩的经济体而言，都是难以偿还的高利率。宏观经济或许能在某个时候转向正增长，但短期内步伐也肯定较缓慢。如果匈牙利的财政决策者尝试用发行更多的国债来解决问题，政府将陷入债务循环，甚至可能导致日益加剧的债务膨胀。

　　从官方的表态来看，匈牙利政府并不清楚，国内外的投资专家们通常不是用他们自己的钱来投机，大多数人动用的其实是保险机构、养老基金或投资银行等管理的私人储蓄。这些机构会关注分析师和评级机构的观点和建议。有些投资者为保护储户、投保人和养老金获益人的利益，规定不得涉足垃圾债券。与这些投资机构、分析师和评级机构进行争论是不会有结果的。即使这些机构偶尔也会犯错，但他们的决定和行为毕竟是经济现实。

　　主权国家的债务水平和市场上的汇率波动存在密切的经济联系。外国人在出售匈牙利国债后会很快把到手的福林兑换成欧元、美元或其他外币。尽管波动剧烈，但整个趋势依旧明显：福林对其他主要货币已显著贬值。

　　阿尔伯特·赫希曼（Albert Hirschman）在其杰出著作《退出、呼声和忠诚》（Exit， Voice and Loyalty）中强调了市场的一个突出优点：你不必说话，也不必抗议、威胁和呐喊，退出就行了。

　　在匈牙利政府的国债管理中心宣布进行新的国债拍卖而没有买家响应的时候（这种情况已发生过数次），我们都明白，曾经乐于购买匈牙利国债的投资人已经悄悄地离场了。

　　政府发言人恐吓国民说，他们会调查是哪些人在败坏福林的声誉，对造谣者进行惩罚。但这并不能阻止储蓄从匈牙利银行流向外国银行，外汇流出会减少能用于匈牙利实业投资的资金。

　　更明显的退出信号是贷款和投资意愿的下降，它不但威胁到匈牙利对政府预算赤字的融资（短期的预算平衡），还会影响国家的长期经济增长前景。

　　影响信贷供给的因素有很多，银行业承受的巨大税收负担显然是其中之一，很明显可以看到对企业的贷款已出现减少。

　　从长期来看，匈牙利经济增长的主要推动因素之一是运营资本（外国直接投资）的流入。在很多年里，这个流量大约在年GDP的3%～10%之间波动。2011年全年的数据还没有发布，但前三个季度在萎缩，还首次出现了负增长。换句话说，流出的资本超过了流入的数量。这已经不是悄悄的离场，而是明确的警告了。

　　还有一个重要指标：竞争性领域的投资出现停滞。2011年前三个季度的数据与2010年同期持平。

　　原因和结果、刺激和反应的关系链一目了然。匈牙利政府的经济政策反复无常和难以预测、法治的不确定性，以及对市场经济规则的反复破坏（很多是对基本原则的严重而粗野的践踏）打击了商业界的信心。信誉水平的下降导致匈牙利经济正常运转所需要的金融环境恶化，长期、可持续增长的前景受到影响。

　　由此我将得出总结论。奥尔班政府实现了自己的真正目标：牢固地把持政权，通过集权化和扩大政府权力，掌握行使无制约权力的手段。然而独裁的规则、过分的集权化和政府权力的扩张与现代市场经济的健康运转是不相容的。这条路线不可能把匈牙利经济带出陷阱和停滞，引入持续增长的轨道。全体国民都将是受害者，包括我们和我们的后代。