让欧盟团结·让俄罗斯后帝国化·让土耳其欧洲化 欧洲新秩序的愿景

　　马克·伦纳德（欧洲对外关系委员会联合创始人和理事）

　　伊万·克劳斯提夫（欧洲对外关系委员会创始成员）

　　 欧洲在动荡。

　　 欧洲自身的安全性、对世界事务的影响力以及内部宪制安排等等，均深受全球力量平衡变化的强烈影响。随着全球政治注意力由大西洋流向太平洋，欧洲遭遇了从地缘政治中心转变为边缘地带的危险（这是欧洲作为现代世界中心长达五个世纪以来的趋势性变化）。在这些情况下，所有的欧洲主要力量都要寻找新秩序，以便于为今后与世界各地的竞争打下坚实的基础。

　　 加强欧洲安全的探求已经起航。欧盟成员国应该依靠美国外交和俄罗斯的新西方政策的积极势头。当欧洲任何一个同盟国（包括欧盟、土耳其、俄罗斯及其邻国）遭遇全球威胁的时候，都将巩固欧洲大陆的安全身份并且将北约组织定义为一个主要的安全保障者。此刻让俄罗斯加入北约组织似乎不够现实，一个机构性的北约-俄罗斯战略合作关系会是一个不错的选择。

　　 然而，欧盟各成员国仍在回避一些关于如何保障欧洲安全的难题。土耳其和俄罗斯已经表达了创建欧洲新机制的愿望，欧盟各成员国通过议定规范和机制而不是依靠军事力量做出防御安全的选择，而欧盟确是这种欧洲安全机制再合法化的最大赢家。所以，欧盟对关于未来欧洲秩序基本性质和机制问题的真正讨论表现出了极大的兴趣。这已远远超出了欧洲安全与合作委员会的政策，并且扩充了对欧盟各成员国及欧洲其他国家的想象空间。

　　 各国计划的协调

　　 新欧洲秩序并非划分领土那么简单。当今欧洲面临的挑战是，欧洲大陆那些新的、脆弱的、相互依赖的国家如何能够和谐共存。在这一问题视野中，相互依存的管理可以取代力量平衡作为新欧洲秩序的灵魂。

　　 相互依存是主要的全球趋势，也是新欧洲的主要趋势。它也是以相互依存为基础的欧洲安全主张的核心。然而，在时下经济危机的情况下，相互依存也有其不利的一面，有些国家成为别人制定的经济政策的牺牲品。传统的欧洲国家深受邻国强势的威胁，然而现在邻国的弱势和破裂同样会对其造成很严重的威胁。

　　 制定一个以相互依存为基础的对外政策，挑战了关于安全的传统考虑。在权力平衡方面，注意力将集中于理解其他大国的意图和建立军事能力以制衡它们；在相互依存的时代，区域安全必须建立正确的激励机制，塑造其他国家的行为，使其符合它们自身的利益。假若这样，欧盟就要在新安全秩序上给它的合作伙伴以足够的支持，让它们感到，单边行动或在现行体系下搅局，会让它们成为输家。

　　 相对于不合时宜的“大国协调”而言，欧盟应该发展 “计划的协调”（concert of projects），也就是将活力融入多边协议中，借以探索和管理欧洲大陆共同的安全利益。新欧洲秩序更应该帮助欧洲的各种国家建设计划和平共存，而不是采取限制策略，将欧洲所有国家转变成欧盟成员国或恢复权力平衡。这就意味着强化欧盟的高效；在目前的边界上巩固俄罗斯的后帝国身份；鼓励土耳其的野心，使安卡拉拥有整合区域力量的能量，并进一步让其具备全球影响力；激励巴尔干半岛各国与欧盟成为一体；帮助在前苏联的领土上创建的那些尽职政府。

　　 新方略的原则

　　 如果欧洲表面和平而实际混乱不堪，欧盟将是最大的输家。建立欧洲秩序是安全日程的重心，并超越了欧洲安全和合作组织的防御工事。为了达成一个对土耳其和俄国都有吸引力的愿景，欧盟应以开放的态度创建新的条约，并建立新的机制。然而，值得强调的是，这种条约的缔结和机制的创建，应是自下而上的而非自上而下的。我们认为，新欧洲需要达到三个主要目标：

　　 ●保留并振兴规范性的基础，在此基础上，让现行的欧洲机制发挥作用（1990年的《巴黎宪章》及1999年的《伊斯坦布尔宪章》），并让欧洲和平渐进地开放，实现非共和政体的现代化。

　　 ●通过解决被冻结的冲突，降低欧洲大陆暴力冲突的风险。

　　 ●将欧盟机制化作为欧洲大陆主要的安全行为体，并能够自由使用现有的一整套工具来应对成员国所面临的威胁。

　　 新秩序的三要素

　　 对欧盟来说，我们认为达成目标最好的办法就是在欧盟、土耳其和俄罗斯之间发起一个非正式的安全三方会谈。尽管俄罗斯和土耳其之间有双边渠道，但我们相信，这些不足以让欧洲秩序再合法化。实际上，如果可以在一个更大的安全框架内进行，俄罗斯现代化的新伙伴关系与土耳其一直进行的加入欧盟的谈判很可能会成功。我们认为，这种三方会谈的途径是唯一不用重新通过不同利益端之间保守的竞争来满足所有欧洲局势主要参与者兴趣的方式。这主要基于以下三要素：

　　 其一，欧洲安全三方会谈。

　　 与创建新机制相反，欧盟应呼吁创建一个定期召开的非正式欧洲安全三方会谈，涵盖默克尔、梅德韦杰夫关于欧盟-俄罗斯安全对话的理念，同时涵盖土耳其。三方会谈可以定期召开，并讨论欧洲大陆以及邻国主要行为体的安全问题，以G20世界经济峰会的方式聚集欧洲主要安全力量。讨论内容有民族冲突，也有切断能源供应问题。而主要的会谈方则由欧盟、俄罗斯和土耳其（在其成为欧盟成员国之前）组成。会谈可以峰会、外长会议、高管会议的方式举办，同时必须足够灵活地容许其他相关行为体参加。比如说，会谈在德涅斯特可以包括乌克兰，而在能源安全方面则可以包括阿塞拜疆。北约秘书长、集体安全条约组织或欧洲安全与合作组织都可以被邀请参与相关讨论。美国则可以永久观察国的身份参与。会谈将兑现主要成员国《巴黎宪章》和《伊斯坦布尔宪章》以及在其它机构（如欧洲理事会）的承诺。三方会谈的举办将使欧盟进行战略讨论成为可能，并能够给会谈代表明确的授权。

　　 其二，欧洲安全行动计划。

　　 三方会谈的首要任务，就是制定一个能够减少欧洲大陆紧张局势的具体行动计划。它包括一系列的目标，包括通过接触欧洲外围最动乱的地区，减少造成不安定因素的威胁。解决那些被冻结的冲突，是签订任何新条约的前提条件。同时，这也能够让欧盟去检验，在欧洲安全问题上俄罗斯和土耳其是否愿意成为利害相关方。在解决被冻结的冲突基础上的条约取得进展可能会改变现有局势，其间俄罗斯对外政策制定者通过保持冲突未解决的方式让国家利益最大化。同样地，欧盟试图通过支持安卡拉软实力达到加强波斯尼亚和高加索地区的区域和解目的强烈吸引着土耳其，满足了其野心。

　　 欧洲安全条约

　　 在俄罗斯明确表达其关于欧洲大陆上紧迫的安全挑战取得进展的意愿之前，尽管欧盟领导人对商议条约的利益表示疑惑是正确的，但是，如果说最终可以建立信心，那么欧盟成员国可以从新条约中受益甚多。欧盟主要的利益就在于，未来任何带有欧洲安全标志的条约，欧盟本身与俄罗斯、土耳其和其它欧洲国家一起都会是主要的签约国。既然欧盟共同的对外政策已经随着增设一个欧盟外长以及创建一个欧盟外交智囊团嵌入了欧盟机制内部，是将欧盟作为欧洲的主要安全行为体的时候了，这样就能够自如利用一整套工具处理成员国面临的威胁。三边方案的实施将有助于欧盟，原因在于，它将采纳俄罗斯关于新欧洲安全框架的理念，放弃那些为解决当下紧张局势而费力写一份无用条约的尝试，努力稳定欧洲边界局势，确保应对各种变化。据观察，这同样可以加强梅德韦杰夫总统提案的积极方面，也就是说，俄罗斯接受美国作为欧洲力量和在欧洲大陆上充当北约的角色，结束了这种只有单个成员国所代表的现有异常局势。欧盟在安全三方会谈方面的努力，也可以有力地推动成员国之间关于欧盟将推行何种秩序进行的战略争论。

　　 同时，俄罗斯将会看到，欧盟承认整个欧洲大陆正遭遇边缘化的危险的同时，在与欧洲力量休戚相关的新欧洲安全框架上所做的努力。三方会谈将是对梅德韦杰夫提案切实、高调的回应。这会满足俄罗斯对于创建探讨硬安全问题论坛的兴趣，但这种三方格局也会通过让土耳其加入的方式，减少欧盟-俄罗斯之间充满冷战气氛的对话机会。俄罗斯也欢迎这样的机会，因为它能够在真正的衰退来临前，协商出一个合法的安全秩序。战略性的讨论能够降低俄罗斯在对外政策上快速变化的风险，并且为欧洲和莫斯科之间的现代伙伴关系提供了一个绝好的机会。

　　 在土耳其丧失对于加入欧盟的信心的危险时刻，当短视的欧洲领导者幻想着无休止地协商将是实现他们所一直向往的享有特权伙伴关系的最好方式的时候，三方会谈也可以帮助欧盟发展同土耳其之间的战略合作关系。三方会谈不仅承认土耳其日益强大的力量，而且开始为激励土耳其的外交政策提供了一个锚定。然而，值得强调的是，不该将这种方式看作是对日益崛起的土耳其不加入欧盟的弥补。当然，土耳其加入欧盟的协商会继续在三方会谈上讨论。以三方会谈的出台作为能源安全和欧盟共同安全与防务的开篇别具意义。事实上，我们相信这也会成为欧洲舆论确信土耳其对未来欧盟重要性的方式之一。当土耳其变成欧盟成员国的时候，三方会谈将会简化为欧盟与俄罗斯的双方会谈。

　　 最后，这种三方会谈的方式在欧洲边缘对新兴的独立国具有很强的吸引力。这将为他们陈述其面临的危机（如冻结冲突和能源争端等）创建新机制。因为它是一种非正式的结构，可以邀请拥有特殊利益的邻国领导人参加，所以它将重新确认它们在主权上的至高无上。这将会形成一种成员国不必然是未来欧盟一员的氛围。

　　 创建多边化欧洲的第一步

　　 欧盟面临的本土困境某种程度上类似于美国在世界上面临的境况。欧盟在防止欧洲从一个单极秩序到多极秩序的进化上所做甚少；但在日益崛起的各极关系的塑造上所做颇多。未来几年里，依赖莫斯科和安卡拉双边关系的现有路径，能够推动现有机制，但会面临强国之间争当领导者、从而造成各极之间地区不稳定的风险。同时也会遭遇这样的风险：莫斯科为了实现现代化以及土耳其寻找地区角色所创建的激动人心的政治开放被白白浪费。

　　 此种情形下，欧盟需要一种新的战略手段，不仅能够达到确保和平的目的，同时也可以为成功巩固欧洲过去20年所完成的任务提供便利。我们所提出的方法只是创建三边而非多极欧洲的第一步：一种欧洲大陆的新机制将会让欧盟团结，让俄罗斯后帝国化，并能让土耳其欧洲化。