不能将计生政策充当部门利益“提款机”

　　据近日媒体报道，中国每年“超生罚款”金额可能超200亿元，但去向成谜。在计划生育政策越来越遭受舆论质疑的背景下，计划生育执行中存在的问题也逐渐浮出水面。

　　在中国，计划生育政策与户籍制度是计划经济时代留下来的两大遗产，并成为最显著的限制国民权利的象征。与其他政治权利不同，迁徙与生育自由是最自然的权利，也因此，这两项政策给国民造成诸多的不便和遗憾。

　　计划生育政策最重要的特征是，在实际当中，它不是一项有明确定义的法律，其巨大的政策模糊性演变成人为操作，从而被基层部门利用，形成公然的部门权力寻租，甚至有些讹诈性质。

　　尽管人们理解的计划生育政策是“每对夫妇只生育一个孩子”，但没有任何法律规定了计划生育就是“一胎化”。1982年的宪法规定“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”，但没有解释什么是计划生育。2001年通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》规定“提倡一对夫妻生育一个子女”。显然，提倡不具有强制性。

　　“一胎化”政策没有明确的法律支持，但按“一胎化”强制执行（后来对部分特定人口实行二胎政策），这本身既不合理，也有违依法治国的原则。而更不公平的是，对违反计划生育政策必须“罚款”的政策过于随意。

　　早在1980年代仍是计划经济时期，中国对违反计划生育政策的人要进行“超生罚款”，1994年改为“计划外生育费”。2000年统一称为“社会抚养费”，即对社会、资源、环境的补偿，但这种费用几乎没有用于补偿这些领域，而且支付补偿费用本身其依据就很可疑。

　　这是一笔行政性收费，而不是一种行政处罚。但在执行过程当中，基层计生部门仍然愿意称之为“罚款”，因为意味着可以对超生者采取经济制裁，将超生者置于违法的地位有利于采取各种强制措施。在罚款的过程中，可以看超生者的态度、收入以及家庭关系做各种变通。如果明确是一种收费，基层部门就缺乏变通的基础而受到约束。

　　令人奇怪的是，《计划生育法》也没有明确规定社会抚养费的具体征收数额，而是规定“社会抚养费的征收管理办法，由国务院制定”。2002年国务院根据该法的授权出台了《社会抚养费征收管理办法》，对于社会抚养费征收的标准也只是作出了一个原则规定，具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。

　　这种模糊规定实现了层层放权，直接给了基层政府最大的自由裁量权，这也是计划生育政策引起抱怨的原因，它演变成一项权钱交易。首先，政府没有规定资金如何管理，用途以及透明度。这种暗箱状态刺激了基层计生部门最大可能地“罚款”实现部门创收，甚至使用各种暴力手段。而且，收费票据混乱，有的甚至只给白条。

　　其次，征收标准过于随意，富人可以要几万，而关系户则可能漏征，二胎生育权成为部门计生官员寻租的工具。其三，计生收费领导“包干制”、 专员“提成制”，收费成了生意，并以收费额度来评价计生工作的政绩，变相激励基层计生部门追求个人利益最大化。

　　国内舆论现在用种种理论论证计划生育政策取消的必要性，而生育权本身是天赋而不可剥夺的。即使为了国家的发展提出计划生育政策，但不代表可以滥用计划生育政策，将社会抚养费收取变成部门利益的提款机。

　　计划生育政策诞生于计划经济时代，具有体制的历史局限性。但政府应该与时俱进重新考虑这项政策，尤其是现在，执行过程比过去应该更慎重和严格。但是，中国现实恰恰相反，在顶层设计上这项政策就缺乏明确的操作性，赋予了基层随意裁量和滥用权力的机会，而且费用管理和收费标准不明确，演变成依靠计划生育创收的制度，这就更加荒谬了。