政改中的宪政比民主更重要

　　如果限制权力和保障权利属于宪政，那么从各级地方政府到中央政府的逐层选举，方才属于民主。

　　近日，有官方媒体很具体地“勾勒出政治体制改革的总体脉络”，即“制约权力”与“保障权利”，并将其称为“民主政治的一体两面”。于是，一些地方媒体跟进，也把这两点锁定在民主政治上。宽泛地说，如此表述没有问题。自五四运动以来，民主成为20世纪中国最重要的政治关键词，以至于我们在政治改革上的所有努力，都可以把它视为对民主政治的推进。

　　但，如果我们可以更细致更具体和更准确地划分，充分体现现代政治文明的“制约权力”和“保障权利”，应当属于宪政范畴而非民主范畴，尽管宪政与民主有着较为密切的联系。在政治学的知识谱系上，民主与宪政有着不同分工与功能。民主要解决的是权力来源于谁，宪政处理的则是权力是否受到限制。民主制以前的国家，无论中西，基本是君主形态的。于是，君主和民主便构成政治学上的一个对应，君主在民主看来所以不合理，盖在于“主权在民”的理念早已深入人心，业已成为政权合法性的唯一来源。宪政即宪法政治，即国家政治权力的运作必须受到宪法限制。此一概念对应的是专制，因为专制制度的权力不受宪法和法律的制约，它一则可以没有宪法，二即使有宪法也只是挂在墙上。如果宪法政治的一体两面是制约权力和保障权利，那么，民主政治的第一位工作是什么?是选票。现代国家，民主和选票难以扯离，民主最典型的表征即大选，当然也包括大选之后民众对公共事务的参与。但从这一维度看，我们其实无法看到民主可以对权力形成限制从而对权利形成保障。毕竟作为政治学的一个概念，在选票和公共参与之外，我们已经无法让民主承担更多，否则政治学只要一个民主概念就够了。非但如此，民主还有一个致命的隐患：既然民主的权力是我们自己选出来的，还要限制它干什么，这岂不是自己限制自己。对此，哈耶克在《自由秩序原理》中有过一段精彩的表述：“既然所有的权力最终已被置于人民之手，故一切用来制止滥用这种权力的保障措施，也就变得不再必要了。当时还有些人认为，民主的实现，会自动阻断对权力的专断使用。然而，事实很快就证明：经选举产生的人民代表，热情期望的乃是行政机构能够彻底地服务于他们的目标，而不太关注应当如何保护个人以对抗行政机构的权力的问题。”

　　如果限制权力和保障权利属于宪政，那么从各级地方政府到中央政府的逐层选举，方才属于民主。

　　哈耶克的意思很明显，即使民主的权力也同样可以侵犯个人权利。比如民主性质的少数服从多数，某种场合下，必然构成对少数的侵犯。要解决个人权利免于侵犯的问题，无法诉诸民主，只能诉诸宪政;因为宪政的职能便是对一切权力包括民主权力的限制。以上哈耶克正是在谈法治的语境中作出如此表述的。在这里，法治与宪政语义相同，都是宪法政治的略称。宪政，只有宪政才能对权力形成有效的限制，并且这种限制即是对权利的保障。如果我们可以看看美国宪法的构成，这一点将会更清楚。美国宪法两个板块，前一板块是“权力的授予”，它同时便是对权力的限制。这里不妨以第二条为例，它是对以总统为首的行政系统的授权，该条从第一款到第四款，非常具体地明确了总统行政权的范围，此一范围同时也是总统权力的铁门限，它不能将权力延伸到下一条的司法领域中去。美国宪法的第二板块是“宪法修正案”，它的性质便是“权利的保障”。其第一条表述得非常清楚，国会不得立法干涉民众的宗教、言论、集会等自由，这是宪法对议会立法权的限制。毕竟没有对权力的限制便没有对权利的保障，然而这二位一体的工作，都体现在美国的宪政结构中而非民主选举中;而且它所限制的权力恰恰是民主的权力。

　　中国政治改革，同时包括民主和宪政两个方面。如果限制权力和保障权利属于宪政，那么从各级地方政府到中央政府的逐层选举，方才属于民主。但这两者放在今天，私以为，政治改革的宪政方面比民主方面更重要。构建法治国或宪政国的努力，应当成为中国政治改革的重中之重。