原中国海监东海总队副总队长郁志荣

　　刘玉海

　　“30年前我们就议论并提出建立我国统一的海洋执法队伍的建议，但说了一直没有实现。”郁志荣说起这段往事，十分无奈。

　　从4月10日开始持续至今的黄岩岛中菲对峙，又一次将中国的海上执法力量置于公众关注的焦点。而围绕中国海上执法体制、执法力量建设的讨论更是近年来持续不断的热点。中国的海上执法力量构成情况如何？“五龙闹海”局面如何形成？中国究竟是否需要建立海岸警卫队？众说纷纭。

　　拥有二十多年海上执法经验的原中国海监东海总队副总队长郁志荣，对目前中国海上执法的困境和困惑感触尤深。在他看来，海洋执法只是整个海洋管理体制中的一个环节，由于过去中国整体上海洋意识淡薄、理论基础薄弱，致使中国海洋法制不健全、管理体制机制不适应、海洋管理人员和装备技术不匹配，中国不可避免地在海上出现腹背受敌，危机四伏，被小国欺负又很无奈的情况。

　　郁志荣认为，中国亟须构建完整的大海洋管理体制而不仅仅是海洋执法体制，加强海上执法力量建设，形成“研究咨询、决策协调、执法行动一条龙”，“立法、司法、执法一条线”，“政界、学界、军界、媒体、民间一条心”，“海监、海事、渔政、海关、海警一家人”的局面，方能消除目前存在的障碍，走出海洋管理的困境。

　　1. 海上执法必须有法可依

　　此次黄岩岛对峙中，先是中国海监船赶赴黄岩岛海域，继之是去而复返的渔政310。虽然人们习惯将中国的海洋管理体制称之为“五龙闹海”，但实际上承担我国管辖海域海上维权执法任务的主要是海监、渔政。其它部门按照分工分别履行自己的职责，隶属公安系统的海警只负责海上治安，隶属交通部系统的海事只负责海上交通事故处理和海难救援，海关则主要是负责海上缉私。

　　中国海监主要职能是依照有关法律和规定，对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为。目前，其中一项很重要的工作内容是应对美国军用船只在我国管辖海域的调查测量和反潜探测。中国渔政则主要负责渔业管理。

　　我国目前存在的“‘五龙闹海’海上管理格局，可以认为始于贯彻执行1983年3月1日施行的《海洋环境保护法》。”郁志荣说。在他看来，今天中国海上执法遇到的问题和困境不仅仅是“五龙闹海”的海上执法体制造成的，而是整个海洋管理体系跟不上形势发展的需要所致。

　　从立法上看，中国虽然已有《海洋环境保护法》、《领海及毗连区法》、《专属经济区与大陆架法》等涉海法律，但是对于海上执法而言，仅有这些法律而没有相应的条例和规定出台配套，无疑是不能满足海上执法需要的。

　　他以《专属经济区与大陆架法》为例，该法律是1998年6月26日颁布施行的，至今十多年了一直没有修订，也没有采取相应的配套措施。“海上执法必须要有法可依，不能模棱两可，似是而非，否则要出大事的。”

　　从司法上看，中国的检察机关很少或者说几乎没有介入过我国的海洋维权斗争。海洋维权似乎与检察机关没有关系。“中国在西沙抓了违法作业的外国渔民，没有看到司法机关介入的报道，行政执法部门自己抓自己放。”郁志荣说，“严格来说，程序上是有问题的。”

　　与之相较，日本、韩国、菲律宾在海上侵权纠纷发生后，往往诉诸法律，执法、司法衔接的比较妥当，执法机关将违反者逮捕之后即进入司法程序。

　　郁志荣说，我国海洋维权起步晚，起点高，进步快，脱节现象十分严重。出现这种状况是必然的，但是必须亡羊补牢，抓紧时间加以改进。中国海洋管理基础比较差，国人海洋意识淡薄，管理缺乏理论指导，在没有正确理论指导下的海洋管理出现偏差在所难免，关键是要讨论如何改进。

　　“韩国有200家关于独岛的专门研究机构，中国至今没有钓鱼岛、南海问题的专门研究机构。”郁志荣说，“没有专门研究，导致方向不明，概念不清，措施不力，效果不好。遇事走一步看一步，很容易陷入不是极左就是极右的抓瞎境地。”

　　2. 建立国家顶层决策领导小组

　　郁志荣认为，必须构建完整的大海洋管理体制，方可做到“政界、军界、学界、媒体一条心”，避免海上执法“外交、海军、海监、民间各自为政五指分开”的局面。

　　首先是建立完整的海洋管理决策、协调体制。郁志荣建议我们应该学习和借鉴日本的海洋管理决策体制，建立国家顶层决策领导小组。

　　日本根据海洋基本法调整后的海洋管理体制是：由内阁大臣（首相）——海洋事务大臣（由国土交通大臣兼任）——海洋事务统筹官--八家管理机构——海上保安厅（地方渔政部门）构成，形成决策——协调——执行一条龙，层次分明，职责明确。

　　“中国国家海洋维权领导小组必须要由国家领导人挂帅。”郁志荣说，因为从法理上讲国家由土地、人民、政府三个基本要素构成，“没有决策、协调机构，按照现在的模式中央领导批示或下令交给外交、海洋、国防等某个部门承办无法落实。因为海洋维权结构是个整体的，综合的、复杂的、在时间和空间上又是长期的、连续的，现在的模式无法承受。”

　　然后是加强海上执法力量建设。目前，中国海监分北海、东海、南海三个总队，共有9000多人，巡航执法船艇280余艘、海监飞机10架。其中，千吨级以上27艘、千吨级以下钢质船66艘、执法艇190余艘。

　　在南海地区，中国海监有10余艘千吨级以上执法船。渔政的执法力量则要差很多，虽然拥有最大吨位的执法船，但整体上大吨位的执法船较少。

　　“长远来看，海上执法力量要合二为一。”郁志荣主张，“但30年来形成的既有体制要改变也很难。”因此，短期内，先应增加执法船的数量，提高吨位；然后建设军民两用的综合基地，以大大缓解海上执法力量的不足；海上维权执法不要等待，也不可能等待建立统一执法队伍后再实施。目前只能先易后难，先近后远，边干边改善我国的海洋管理体制和完善我国的海洋法律体系。

　　“我国统一的海上执法队伍名称不要跟着美国和日本称作海岸警备队，应该像韩国一样称作海洋警察为更合适。”郁志荣说，随着形势发展和时代变化，我国管辖海域的维权执法越来越需要一支具有警察权的训练有素的海洋执法队伍。“现在，我们和菲律宾的黄岩岛海域的对峙就不对称，对方有武装军舰和海警舰船，而中国只是行政执法力量。必须尽快改变这种不符合中国海洋维权执法需要的状况。”