困难多也要大胆改

　　郑升

　　5月25日，深圳市土地管理制度改革综合试点启动，改革尖兵再度领先全国“先行先试”。

　　在当天的启动仪式上，国土资源部部长徐绍史评价深圳开展土地管理制度改革试点，是又一次“里程碑”式的战略决策，并表示国土部将全力支持深圳，以“产权明晰、市场配置、节约集约、科学调控”为原则，推进土地管理制度改革。

　　酝酿近两年时间的《深圳市土地管理制度改革总体方案》（以下简称《方案》）中，具体列举了八大改革重点和20个改革事项。其中包括完善国有土地产权制度、完善土地市场运行机制、创新土地资产资本运作机制、创新土地二次开发利用机制和统筹协调区域土地利用等方面的试点改革。

　　改革方案中，涉及土地分类确权和建设用地审批权限下放的内容，被认为是本次土地管理制度改革的核心部分，其改革成效或具有全国范围内的标本意义。

　　《方案》明确提出，“健全土地权利体系，完善国有土地权利体系，细化地上、地表、地下土地使用权权力设定，探索三维地籍管理方法、明确各类土地使用权的取得与灭失条件、权利主体与客体、权益内容与限制以及分配规则等。”

　　这项关于“确权”指导意见的出台，有望成为深圳土地管理制度改革的突破口。

　　公开数据显示，深圳市原农村集体经济组织共占用390平方公里的土地，约占全市建设用地的42%，而其中仅有95平方公里为合法用地。截至2011年底，深圳小产权房达37.94万栋、面积达4.05亿立方米，占深圳总建筑面积的49.27%。

　　对于土地资源紧缺的深圳来说，这些权属不清的土地和小产权房如何确权，并通过土地开发收益共享机制实现二次开发利用是最大的考验。

　　根据《方案》要求，国土资源部和广东省将部分管理权限下放到深圳，以支持其改革试点。其中，明确提出要在广东省“三旧”改造政策基础上，建立符合深圳实际的城市更新政策体系，统筹安排城市更新改造，实现在城市更新中盘活存量土地。

　　《方案》还提出，“近期重点以对改革涉及的基础性配套制度进行全面研究和探索，以光明新区、坪山新区、前海深港现代服务业合作区位重点实验区，在土地用途管制、土地有偿使用、土地二次开发与节约集约利用土地产权制度等方面开展试点工作。”

　　在会上，广东省副省长许瑞生宣布了广东省政府对深圳土地管理的授权文件，赋予了深圳依据土地利用总体规划、自主编制功能片区土地利用规划、审批建设用地等权限。

　　此外，《方案》也要求开展土地使用权使用期满后续期相关权益研究，以破解70年产权到期后的延续难题；探索推动土地资产证券化和开展不动产税和闲置税研究，改革土地增值收益的分配模式。

　　未来十年，深圳年均新增建设用地仅为59平方公里。对于深圳来说，“无地可用”已经成为制约经济发展的最大因素。也因此，深圳对于土地管理制度的改革也更为迫切。土地管理制度改革的启动，使得深圳具备了逐步解决困境的条件。

　　徐绍史表示，目前土地管理制度作为一项基本经济制度，在我国已经逼近大变革的临界点。在此背景下，深圳新一轮土地管理制度将是一项“困难多，政策性强，胆子大的改革”。