易佩富：浅谈对行政事业单位的财政检查

　　江苏省东台市财政局 易佩富

　　一、行政事业单位财政检查的内容

　　对行政事业单位进行财政检查，主要包括以下八个方面的内容：①检查单位预算编制和执行情况，核对人员编制、车辆、预算定额标准，测算预算总额，对照实发工资人数、实有车辆数，核实预算编制的真实性、完整性；对照实际发生的收支实现数额，核实预算执行的有效性和合规性，重点检查行政事业单位在执行《预算法》中存在的问题。②检查收入情况，核对收费文件、收费票据、收费总额、资金存储或缴款方式，确定除财务部门以外是否有其他部门收费、有无违规收费，收费收入是否全部入账、资金是否全部按规定缴存国库；重点检查行政事业单位有无乱收费、人情收费和擅自减免收费，以及不及时将财政收入缴入国库或财政专户，存在收而不缴、私存个人名下的问题。③检查支出情况，核对支出发票、支出标准、支出手续、支出总额、支出方式，重点检查行政事业单位支出的合法性和合理性，是否存在使用白条和用非法票据报支费用的问题；是否存在超标准列支，滥发奖金、补贴、实物的问题；是否存在辅张浪费、大吃大喝、请客送礼的问题。④检查固定资产管理情况，核对固定资产实物与固定资产明细账、固定资产卡片是否一致；核对新购固定资产的预算以及政府采购、验收、资产入账等一整套资料、资产使用状况及日常管理情况。有基建工程建设的，还应核对投资计划、建设项目立项批复、合同预算、工程决算检查及资金结算等资料，重点检查行政事业单位有无不入账的捐赠资产、有无闲置的固定资产、有无未批先建的建设工程、有无擅自处置的固定资产，并且造成资产的重大流失。⑤检查行政事业单位执行财经纪律的情况，一查是否采用虚开发票的方式以会议费、招待费、维修费等各种名义虚列支出，从而套取现金私设小金库，或者利用其下属二级单位，虚挂往来款，以达到套取财政资金目的。二查是否将部分收支转移到下属事业单位及各种经济实体。三查是否将应缴预算款或应缴财政专户款长期挂账，列收列支，既达到隐瞒应缴财政收入，又达到为滥发奖金、补贴、实物提供资金来源的目的。⑥检查专项资金使用情况，重点检查是否专款专用，有无转移、挪用、挤占、截留专项资金的问题。⑦检查会计基础工作情况，有无账簿设置不当、科目串用、总分不平、摘要不填、记账凭证错误等诸多会计基础工作不规范问题。⑧检查会计岗位管理情况，现实中仍有一些行政事业单位的会计人员无证上岗，或者总账、出纳岗位是同一人，因此，这一检查项目万万不可忽视，否则，这样的问题就会检查不出来，那承担此业务的财政干部是要被人“笑话”的。

　　二、对行政事业单位财政检查的程序

　　对行政事业单位的财政检查，主要分三个阶段进行。即：准备阶段、实施现场检查阶段和检查完善阶段。

　　1、准备阶段。又称前期阶段，是进入被检查单位前的期间，直接关系到检查能否顺利进行，能否有一个好的开头。其工作主要有三项：①编制检查工作计划，就是要根据本级财政部门月度财政检查计划，明确的检查单位数和时间要求，并结合各个被检查单位的具体情况，综合制定出各个被检查单位的具体检查时间及其检查工作方案。②制作财政检查通知书。按照有关法规要求，实施检查前应当向被检查单位送达财政检查通知书。因此，对被检查单位要逐一制作财政检查通知书。检查通知书的内容包括:被检查单位的名称；检查的依据、范围、内容、方式和时间; 对被检查单位配合检查工作的具体要求; 检查组组长及检查人员名单、联系方式；本部门的章印及部门负责人的签发日期。③向被检查单位送达检查通知书。一般应于3个工作日前，将检查通知书送达到被检查单位处，并要求被检查单位在收到检查通知书时，在检查通知书送达回证上签名或者盖章，尔后将被检查单位交回的检查通知书送达回证，作为检查证据妥善保管待后立卷归档。

　　2、实施现场检查阶段。这是检查的中心环节。其主要工作是按照预先制定的检查工作方案要求，审核被检查单位提供的会计账册、凭证、财务会计报表等原始资料，对发现的问题调查、取证，并编制检查工作底稿，当检查人员已经取得的物证、书证等证据不足以证明或不能反映所查事项的真实情况时，还应当询问有关当事人，并制作询问笔录。对需要到外单位延伸检查的还须实施延伸程序，然后，汇总检查资料、核对检查工作底稿、证明材料等是否合规、齐全、完整。在本阶段编制检查工作底稿和制作询问笔录是两个很重要的环节，相关法规对这两项资料的制作，有许多严格的规定，在制作上只要有一项不合规，所制作的检查工作底稿和询问笔录，就没有法律效力，就会直接影响对违纪单位的处理。

　　3、检查完善阶段。这一阶段工作质量如何，直接关系到能否达到检查的效果，其工作主要有三项：①对检查工作底稿、证明材料等资料再一次进行审理，以避免其中发生差错；②检查工作结束前，检查组应当就检查工作的基本情况、被检查单位存在的问题等事项制作检查征求意见函，书面征求被检查单位的意见，并要求被检查单位在检查征求意见函送达回证上签名或盖章。同时，检查组还应当告知被检查单位自收到检查征求意见函之日起5个工作日内，提出书面意见或说明。若被检查单位在规定期限内没有提出书面意见或说明的，视为无异议，并由检查组予以注明。若被检查单位的书面意见或说明对检查组提出的检查征求意见有异议的，检查组应当进一步核查、取证，逐项进行认定，形成书面认定意见，明确是否采纳其反馈意见，并说明理由和依据。③根据检查工作底稿、检查征求意见函及被检查单位书面意见或说明等相关材料，在综合分析、归类、整理、核对的基础上，编制检查报告。该报告应当内容完整，语言简练，表达准确，结构合理，层次清晰，格式规范。其内容主要包括：被检查单位的基本情况；检查范围、内容、方式和时间；被检查单位执行国家法律法规的基本情况；被检查单位存在违法行为的事实以及认定依据、证据；被检查单位的意见或说明；检查组对被检查单位意见或说明的认定意见；检查组对被检查单位的处理建议、管理建议以及需要说明的事项等。

　　三、对行政事业单位检查的方法

　　对行政事业单位进行财政检查一般都需用以下三种方法：

　　1、审阅法。其做法是：依据国家发布的财经法律、法规和规章，以及县以上政府或财政部门或其主管部门印发的有关文件等，对被检查单位提供的各项需检查的资料，这些资料主要是：年度部门预算、决算，会计账册、报表、记账凭证、固定资产台账，内部规章制度，领取票据登记簿、收费票据存根，以及相关财会档案资料等，进行仔细的阅读和审查，并对照检查计划要求进行逐项审阅，看其是否合符法律法规、是否真实、正确。如审阅某记账凭证后所附的购货发票，就要这样审阅：①审阅发票的外观。首先，检查发票式样是否端正，横竖是否垂直，票边是否整齐；其次，检查发票字体和大小等是否规范，有无字体不一、大小形状不匀称，以及文字大小写混用的现象；再次，检查发票印刷质量是否粗糙，有无墨油不匀，特别是水印花纹模糊、看不清的问题。凡上述三方面明显有问题的，均应引起重视，并请有关税务机关作进一步验证，从而查出伪制的假发票。其次，审阅发票上的章印。一方面检查发票监制章，看其是否属于有权税务机关的正规监制章。检查方法是，一看章印形状是否是椭圆形，除外框为粗线条外，框内还有一道细线条的椭圆线，如椭圆形状明显不正或是其它形状的，则说明该监制章很有可能是假的，进而也能查出伪制的发票；二看监制章内内容是否正确。上半圆上应写有“全国统一发票监制章”字样，中间是某一地区的名称，如××省、或××省××市、或××省××市××县，下半圆则是“国家或地方税务局监制”字样的内容。如章印内容与上述明显不一致者，则说明监制章也是假的，如仍是××县税务局监制，则说明该监制章是作废的监制章。另一方面，检查开出单位的章印。看开出单位是否属于正常经营的企业单位。凡不是企业单位，或即使是企业单位，但该企业早已歇业或破产，则说明该发票是“冒名顶替”式的发票。②审阅发票上的经济内容。一是检查发票上所填写的商品名称与发票类型是否相一致。如商品明明是工业产品，而发票则是服务业通用发票，再如商品明明是商品房，而发票则是商品流通企业批发发票等类型的，就说明该发票属于“张冠李戴”型的违法发票。二是检查发票上填写的商品名称与开出单位的性质是否相一致，凡不一致的也属于违法发票，如发票上的商品名称是电脑，而开出单位则是×××烟酒商店等与电脑毫无对应销售关系的企业单位。三是检查发票上填写的商品数量、金额与发票类型、发票开出单位是否相一致。凡自相矛盾的，亦属于非法发票。如某发票上写的商品是标准砖15万块、水泥200吨，而该发票类型是商业零售企业发票，发票开出单位是××镇日什商店。显而见之，这张发票上的商品数量、金额与发票类型、开出单位都是矛盾的。以此为线索再深入检查下去，就有可能检查出该单位以虚假发票套取现金，甚至于私设小金库等问题。

　　2、核对法。一是将被检查单位账面所反映的固定资产购置数额与其台账或实际使用登记资料所反映的数额，进行逐项核对，以从中发现有账无物和有物无账等问题。二是将被检查单位实际业务资料中有勾稽关系的两种资料进行相互核对，从中发现问题。如被检查单位是办理某项使用权证书的收费单位，就将其存档的发证登记簿等明细资料与该单位的收费票据、缴款凭证等相核对，看每一发出使用权证书是否全部收费，是否全部入账，是否缴入财政应缴预算款账户，若上述两方面都不一致，就说明其中有可能不正常，再顺藤摸瓜查下去，就或许查出大问题；三是将被检查单位的业务资料与报送给相关方面的资料相核对，看两者之间对同一事项所反映的事实和数据是否相符，对不符合的，再进一步细查，就可能从中发现问题。如被检查单位是某县政府采购中心（全额拨款事业单位），将其两年来入档的各项政府采购业务合同资料，与上报给同级政府采购管理部门的合同备案资料，以及相关采购人留存的采购合同资料相核对，若政府采购中心和采购人两者资料所反映的事实和数据，与报送给同级政府采购管理机构的合同备案资料所反映的事实和数据不一致，这就说明有可能是政府采购中心和采购人一起联手在其中作了假，然后再继续检查下去，就可能发现政府采购中心和采购人存在私下违规采购的问题。

　　3、延伸法。就是对被检查单位进行延伸检查。实践证明这种方法很有效，很容易检查出被检查单位存在的问题。其做法：①延伸被检查单位的下属单位，以及工会、协会、学会等，看被检查单位有否将支出发票在下属单位，以及工会、协会、学会中列支，或将收入转移到下属单位，以及工会、协会、学会中，或从下属单位，以及工会、协会、学会中领取奖金和实物；②延伸被检查单位的业务服务等关联单位，检查关联单位应缴纳的行政事业性收费是否全部缴入被检查单位，有否仍挂在往来账上；二查关联单位实际发生业务事项的真实性，看是否存在隐瞒真象，以少充多，从而达到少缴目的，或检查到被检查单位的有关人员从中循私；③延伸被检查单位的大额支出事项。如延伸被检查单位的大额餐饮发票，或大额会议费发票，或无明细项目的大额办公品购置发票，有时到相关餐饮宾馆或商场一调查，就会发现并无此事，是通过有关人代开的发票，从而检查出问题。如果经上述方法发现重大违纪问题的，还要向以前年度延伸检查。

　　四、行政事业单位检查中应注意的事项

　　1、不能轻视对行政事业单位的财政检查。在一些财政干部看来，行政事业单位的会计核算相对比较简单，所运用的会计科目不多，除非经营性项目，通常也不采用权责发生制，很少存在由于利润调节、漏税、融资等需要引起的问题，因而，认为行政事业单位检查容易，思想上轻视行政事业单位检查，总是用传统的思路，用企业检查的方法来对待。可结果是检查不出问题，很难从行政事业单位会计凭证和账户中发现舞弊的存在，继而被人瞧不起。可见，轻视不得。而实际上，与企业的检查比起来，行政事业单位检查涉及面广，每个行业都有自己的特点，出现的问题也不尽相同，体现出较强的行业特色和政策性。尤其在目前财政体制实行了部门预算、国库集中收付等制度改革，被检查单位的资金被管得更紧的情况下，行政事业单位的收支也出现了许多新问题，其中一些违纪问题较以前变得更加隐蔽。因此，思想上一定要重视行政事业单位检查。这就要求我们：首先要把握行业特点了解行业状况。着重了解国家出台的有关被检查单位所在行业的政策、方针、法律法规，把大的背景搞清楚，这样检查时才能够做到心中有数，有的放矢。其次不能盲目、盲从，对方给什么就审什么。要做到跳出账面搞检查，善于着眼全局，立足局部，确保审深审透。再次要选准突破口。如对有预算收入项目的行政事业收费单位，要把收费票据作为检查的突破口。对专项资金收入较大的行政事业单位，要把专项资金的支出作为检查的突破口，对于一般的行政事业单位，要把大笔公务支出、维修费支出的审核作为检查的突破口。这样，既能增强检查信心，又能很快取得明显效果。

　　2、不能用简单的抽样方式来检查。这主要指在对行政事业单位收费收入的检查中，我们如果用简单的抽样方式来检查，即每月抽20份或30、40份收费票据来核对，或者说再提高抽样率，可实践告诉我们，这样做都是很难发现问题的。特别是现实中我们大多面对的是全年上百本的收费票据，上千万的收费收入，可以想象，对票据存根联和凭证中的记账联进行逐笔核对确实工作量很大，尤其是部分被检查单位收费票据使用量更大，且收费票据记账联的入账顺序和存根联并不对应相符。所以，在此时我们应运用计算机来检查，其方法是视不同情形而定。若被检查单位收费票据不多，全年仅有10多本，就可通过Excel表格，将被检查单位该年度记账凭证中的所有票据记账联的号码和金额分两列输入，数据全部输入完毕后按票据号码大小自动排序，对已排序的记账联按每本收费票据进行汇总计算，得出每本记账联的合计数和全年收入总额，然后再与每本票据存根联的合计数和全年的收费收入汇总数进行核对，就会很快发现是否有差异，继而检查出问题。若被检查单位收费票据特别多，且用的是计算机开票收费，则就直接从该单位计算机收费系统中导出全年各月收费明细数据，同时，从该单位计算机办证业务系统中导出全年各月的发证数及其相关数据，然后再通过计算机的排序、筛选和比对功能，进行逐一比对，就有可能查出擅自减免，或收入不入账，私设“小金库”等违纪问题。

　　3、不能忽视对专项资金的检查。目前行政事业单位的大案要案、社会影响恶劣的舞弊行为，大多出现在专项资金的挪用、截留、私分和贪污上，因此，我们在对行政事业单位的财政检查中，决不能忽视对专项资金的检查。一是要避免忽视实际项目执行情况的检查。在检查过程中，我们不能只是将被检查单位的专项资金收支总账、明细账和记账凭证等核对即可，应看实际执行情况，如计算材料实际用量与账面决算数所使用数量是否一致，是否有高估冒算或实际使用量小于决算量的现象。二是要避免忽视银行票据的审核不能仅仅看账面收支凭证是否合理、合法、合规，而忽视对银行票据的真实性和银行对账单的核对。在实际工作中，只要查阅开户行银行对账单所反映的收支明细与被检查单位银行账收支栏目，就可了解同等金额的一收一支，加强对银行票据系列的审核力度，挪用专项资金等现象便可一目了然。三是避免忽视对专项资金往来情况的检查，有的单位专项资金项目多、金额大、使用范围广，将专项资金在往来账户中转来转去，此时更要加强对往来事项的检查。一要认真审核每笔往来款的合理性，是否存在将专项资金随便借给其他单位使用等问题；二要认真审核被检查单位往来账目中挂账的款项，必要时可追溯到以前年度或采取到相关单位核实的方法，检查是否将专项资金截留；三要认真审核直接在往来账上列收列支的款项，看其资金来源是否属于通过转来转去而占用的财政专项资金。