治理民间金融需要管放并举

　　詹向阳

　　最近获批的《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》从政策层面降低了民间资金进入金融领域的门槛，是引导民间金融服务实体经济的一次有益探索。但考虑到民间金融规模庞大、形式隐蔽、牵涉范围较广等特点，笔者认为，在引导民间金融阳光化、合法化发展的过程中，还应坚持“管放并举、管字优先”的原则，才能既充分调动民间金融助力实体经济发展转型的积极性，又最大限度地化解民间金融对经济和金融正常运行秩序的负面冲击。

　　一、民间金融的存在具有客观合理性，阳光化、合法化有助于发挥其对正规金融体系的补充和辅助功能首先，民间金融可以弥补正规金融体系在满足实体经济需求，特别是三农、小微企业等弱质主体的需求时存在的缺口。小微企业经营不确定性强、财务制度不健全、缺少有效抵押资产，但融资需求却十分频繁，且对资金时效性有很高要求。但正规金融体系中缺少专门为小微企业提供金融服务的政策性金融机构和小型商业银行。民间金融依托其信息优势、成本优势以及手续灵活简便等优势，可以成为小微企业重要的资金来源。

　　其次，民间金融可以弥补正规金融体系在满足民间资金保值增值要求时的“缺位”问题。随着国民财富的不断积累，我国民间蕴藏的资金能量非常强大。但由于金融市场工具有限，存款作为主要的投资品，偏低的实际利率又不能满足民间资金的收益要求。在金融以外的投资领域，民间资金也常常会面临“玻璃门”、“弹簧门”等障碍。民间金融通过开辟更多元的投资途径，可以为大量闲散社会资金寻找出路。

　　二、民间金融存在的问题和蕴藏的风险不容小觑

　　由于缺乏有力的监管和规制，在虚拟市场高收益、高回报的引诱下，部分民间金融活动悖离了其服务农户、个体工商户、小微企业的本源，成为了助长资产泡沫，扰乱金融秩序，妨碍经济和社会安定的重要力量。

　　（一）民间金融热衷于炒买炒卖，是我国社会资金脱实入虚的主要推手最近几年，受产业结构调整影响，传统产业回报率式微，产业新引擎尚未培育成熟，实体经济的回报落后于泡沫集聚期的虚拟市场。因此，民间金融从实体经济中抽离资金，涌进虚拟市场的情况较为严重。根据人民银行温州中心支行的统计，截至

　　2011年上半年，温州民间借贷资金中，用于一般生产经营的仅占35%，这一比例较之2007-2008年期间下滑了53个百分点。由于正规银行体系的信贷资金与投机市场间的资金流通已被法律法规和银行自身的风险管理制度所阻断，民间资本就成为带动社会资金脱实入虚的重要推手，社会资金在虚拟经济和实体经济之间的错配现象越来越严重。长此以往，产业空心化和经济虚拟化就会由潜在的威胁转化为现实的风险，甚至触发剧烈的金融震荡和系统性的金融崩溃。在这方面，日本“失去的二十年”和美国的次贷危机都给我们提供了前车之鉴。

　　（二）民间金融是高利贷的主要载体，极易成为区域性金融震荡的“爆点”

　　民间金融为了吸收存款，往往倾向于“高息揽款、高息放贷”的经营模式。特别是在正规金融体系流动性收紧的背景下，民间资金作为替代物价格飙升，形成大量“天价高利贷”。在浙江、内蒙等民间金融发达的地区，民间金融的利率水平高出正规银行体系十余倍，甚至数十倍。民间金融利率畸高加剧了中小企业等弱势经济部门的经营困难，因此，民间金融的高发地区，也是频频发生中小企业倒闭和企业主“跑路”等事件的地区。更为严重的是，民间金融活动有很强的蔓延性，部分债务人违约极可能将债务危机延伸至债务链、担保链、商品链上的若干企业和银行，造成局部的金融震荡。

　　（三）民间金融是宏观调控和金融监管的主要“漏损点”，对正常的经济金融运行秩序形成冲击

　　我国目前对民间金融的监管现状是“各扫门前雪”，小额贷款公司由地方政府监管，典当行、拍卖行由地方工商局监管，大型融资担保公司由银监会及其下属机构监管。此外还有相当一部分民间金融组织处于地下状态，是监管的空白地带。监管缺失导致民间金融组织管理混乱、运作失范，容易成为金融犯罪活动的工具和渠道。

　　此外，目前的宏观调控主要着眼于正规金融体系（特别是银行体系），而没有达及民间金融层面，由此形成的“漏损效应”影响了调控效力的发挥。例如，在宏观调控向常态回归的过程中，央行虽然冻结了银行体系的部分资金，但民间资本的泛滥对冲了流动性收紧的效果。并且，在银行信贷资金收紧的情况下，民间资本与银行信贷资金之间的价差被拉大，社会资金流出正规银行体系向非正规渠道的集结进一步加速，从而削弱了宏观调控当局对于信用和资金总量的控制力。

　　三、对民间金融的治理应秉持“管字优先，管放并举”的原则规范和治理民间金融的目的是要让民间金融与正规金融相辅相成，共同发挥助力实体经济发展的作用。如果视民间金融为“洪水猛兽”，全部禁止，就会抑制金融体系的活跃度；但若无视民间金融潜藏的问题和风险，统统放开，则可能会扰乱正常的经济金融秩序，甚至引发区域性的金融震荡。因此，民间金融的治理不能采取“一刀切”的方式，而应秉承审慎管理、渐进放开和管放并举的原则。

　　（一）构建民间金融治理的基础设施，为民间金融良性发展提供制度依托

　　首先，要建立民间金融的监测、统计和预警体系。包括：一是建立民间金融活动的备案和信息登记制度，定期采集民间金融活动的相关信息；二是建立包括资金投向、利率水平、借贷期限、借款形式、抵押或担保形式、借款偿还情况等在内的民间金融监测指标体系，建立对借贷大户的跟踪监测制度和民间借贷群发性异常变动的预警制度；三是要引导民间金融组织建立信息披露制度，定期披露财务状况、资金用途、运用效益等情况，及时披露债务人的不良借贷行为；四是开展民间金融业务普查公证，调动社会各方的力量，增强民间金融监测统计信息的准确性和真实性。

　　其次，建立健全民间金融的监管体系。鉴于民间金融涉及银行、证券、基金等多个范畴，并事关社会资金管控和经济金融稳定，因此可由央行牵头监管，一行三会分工辖管，在明确各监管主体监管范围和职能的基础上，建立监管联席制度，克服“多头监管”和“监管真空”等问题。为化解民间金融潜在的风险，还要制定科学合理的准入标准和风险监控指标，优化风险监管手段和工具，并且赋予地方政府防范和管控本地区民间金融风险的职责。

　　（二）依法合规地将民间金融逐步纳入正规金融体系

　　开辟多元民间投资渠道，将民间资本形成的“国内热钱”与服务实体有效对接起来。要在严格监管、防范风险的前提下，引导符合条件的民间资本采取联合、入股等方式成立合作制的民间金融组织，鼓励民间资金参与商业银行的增资扩股；对法律法规未明确禁止准入的其他行业和领域，要降低民间投资进入的门槛，加强对民间投资的服务和指导。特别是要通过倾斜性政策支持等方式引导民间资本进入战略性新兴产业、节能环保、科技创新、现代服务业、文化产业等实体经济增长的引擎行业，以及小微企业和“三农”企业等实体经济中的薄弱领域。

　　（三）“管字优先”：对民间金融实施区别对待，分类管理以宏观监管能力为限，对于有利于促进当地经济发展的民间金融活动，在宏观调控和金融监管水平和能力能够覆盖的范围内，可逐步予以阳光化和规范化，“管不住”的则不应轻易放开。“管得住”的民间金融组织要在法律上赋予其合法地位，并在完善监管体系和健全监管制度的基础上，督导它们尽快建立起规范的财务制度、内控体系和治理架构，硬化其监管约束和风险约束，引导合乎条件的民间金融组织由非正规金融逐渐、稳步地演变为正规金融。

　　对于高利贷、非法集资等黑色金融活动要保持法律高压，坚决取缔以谋取暴利或其他非法目的为导向的民间金融活动，严厉打击民间金融组织中存在的倒卖外汇、洗钱等非法活动以及暴力追债、投机诈骗等显失公平并造成严重危害的行为。（作者为中国工商银行金融研究总监、城市金融研究所所长，本报专家组成员）