新36条细则不细 民企涉足能源仍难破玻璃门

　　王力凝

　　《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(下简称“新36条”)能源领域的多个准入细则终于姗姗而来。

　　6月20日，国家能源局下发《鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》，明确提出凡列入国家能源规划的项目，除法律法规明确禁止的以外，均向民间资本开放。

　　6月19日，国家电监会发布《加强电力监管支持民间资本投资电力的实施意见》，明确提出，支持民营企业进入传统发电领域，同时保障可再生能源无歧视接入电网，享受平等的电价政策。而在6月18日，国土资源部也出台细则，鼓励和支持民间资本勘查开发页岩气、煤层气等非常规油气资源。

　　然而，在监管层高调的“放行”态度背后，业界却普遍感受“细则不细”，很多民间资本关注的重要话题均未被提及。

　　随着6月30日——各项细则出台的最后期限即将到来，还将有原油化工、天然气、煤炭、新能源等能源领域的民资准入细则陆续披露。这些细则将是“敲门砖”还是另一扇“玻璃门”，尚留有问号。

　　姗姗来迟

　　6月20日，国家能源局发布《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》，其中提出继续支持民间资本以多种形式参与煤炭资源勘探、开采和煤矿经营，建设煤炭地下气化示范项目。支持民间资本进入油气勘探开发领域，与国有石油企业合作开展油气勘探开发，以多种形式投资煤层气、页岩气、油页岩等非常规油气资源勘探开发项目，投资建设煤层气和煤矿瓦斯抽采利用项目。

　　国家发改委能源研究所的一位官员告诉《中国经营报》记者，“新36条”公布已经两年之久，由于没有实施细则，很多相关部门对制定细则方案并不积极，所以民间投资成效不理想，其中能源等重点行业都没有实质性进展。他认为，众多行业中，能源本身高度垄断，这也使得涉及这一领域的“新36条”细则出台备受瞩目。

　　6月5日，国家发改委新闻发言人李朴民表示，按照国务院要求，6月底前，“新36条”实施细则必须出台完毕，重点是放宽市场准入，激发民间投资活力。

　　上述时间大限的提出，来源于国务院高层的直接推动。今年2月，国务院总理温家宝在讨论《政府工作报告》座谈会上表示，“新36条”没有落实，民间资本进入就会遇到“玻璃门”、“弹簧门”，并强调今年上半年一定要把实施细则制订出来。

　　随后，4月13日，交通部出台对应细则，拉开了“新36条”实施细则出台的大幕。目前，已经有发改委、央行、银监会、国土资源部等16个个部委局出台相关细则，涉及银行、物流、铁路、医疗等多个领域。

　　为什么能源领域的出台如此之慢？

　　中投顾问能源行业研究员周修杰表示，能源行业属于自然垄断行业，长期以来的国有垄断体制存在于能源行业的各个环节，去行政化是一个漫长而又困难的过程，制定相关措施也须从行业整体局势考量，“牵一发而动全身”，这也是能源行业细则推迟出台的原因。

　　他认为，除了电力行业外，煤炭、石油、天然气及新能源等能源行业，尽管也将出台相对应的实施细则，但预计在6月底全部出台的可能性并不大。

　　“细则”不细

　　“电监会的这个细则太模糊了，根本没有提及实际性内容。”作为四川省第一家垃圾气体发电厂的主要建立者，绵阳泰都环境能源技术开发有限公司总经理张砝铭亦如此感叹。

　　张砝铭认为，本次电监会发布的《意见》的15条内容中，有两方面值得关注：一是保障民营发电企业享受平等的电价政策，并及时足额结算电费，二是保障民间资本投资的发电机组公平、无歧视接入电网。“要如何保障公平的电价政策、如何保障公平接入电网，完全没有提及，而这些正是我们最为关注的内容。”

　　“至少我遇到的电价执行等问题，从电监会这次新发布的《意见》中，并没有找到答案。”张砝铭称。

　　周修杰认为，电监会细则表面看起来，对民间资本有很大吸引力。实际上仅开放部分非常规资源开发领域，要想使民营企业真正参与到电力行业的投资中，依然难以落到实处。

　　“细则还是不够细。”中国能源网首席执行官韩晓平在接受记者采访时，也表达出了同样的看法。他认为，从国家能源局和电监会公布的两个文件来看，并没有多少新内容。因为在现实中，民间资本早已进入细则中鼓励的煤炭、油气、电力、管网建设等资源领域的相关产业链中，而原本市场期待的原油进口权开放等最重要的方面根本没有提及。而另一方面， 如何与国有企业实现公平经营竞争、以何种方式进行合作？民间资本如何保障收益和产权细则对于民间资本利益相关的内容更是只字未提。

　　或重蹈覆辙

　　值得注意的是，“新36条”一开始并没有得到央企积极支持。眼下迫于行政压力而推出的细则，在业内人士看来，不乏“作秀”的成分。

　　以油气行业为例，“相对于其他能源行业，原油行业要鼓励民营资本参与，恐怕是最困难的。”卓创资讯原油行业分析师吕斌表示。

　　2010年7月，“新36条”公布仅两个月，中石油曾邀请全国工商联石油商会以及民营企业座谈，试图讨论合作模式。但当有民企负责人表示如果开展合作应明确划分各自权限，并提出了一些打破垄断的建议时，遭到中石油强烈反对。

　　两年后，中石油却又非常蹊跷地成为了第一个开始向民资示好的央企。2012年5月30日，中石油宣布，西气东输三线工程将引入宝钢、社保基金、民营资本及城市基础设施产业投资基金为股东，这是中国石油重大工程首次引入民营资本。此外，中石油还称，将把国内外涉及上中下游的国内外勘探开发、炼油化工、成品油销售等逾100个项目向民企开放。

　　“我们怀疑，央企的示好仍属‘作秀’。很多大项目，民资根本无法独立完成，而要想参与进来，就必须和石油巨头合作。在这样的情况下，会不会再次发生像山西民营煤炭企业最终被国企整合收编的结局？这是很多民企的担忧。”已经进入石油勘探领域的Ichem投资公司董事长周学斌在接受记者采访时认为，对于民营石油企业来说，最为期待的仍是进口权的开放——因为只有上游进口放开，才能保证整个行业的公平竞争。

　　吕斌认为，由于原油行业的“新36条”细则尚未公布，对民资进口权的开放程度就不得而知。但从能源局公布的文件看，其中对于民企原油进口只字未提。预计原油进口权放开的可能性并不大，即使放开也将是“适度放开”：后期能参与原油进口的民企仍需要有国企背景，如参与国际竞标、与国企合资进口或者国企入股民企，通过参与原油期货曲线买油等。

　　“不管是已经出来的电力行业细则，还是剩余未能出台的能源行业细则，其实很可能就是一个姿态。”韩晓平认为，国企已经在能源行业形成了天然垄断，资金、技术、人才都集中在国企手中，未来民营企业要想真正打破“玻璃门”依然很难。

　　在韩晓平看来，要加快能源行业的垄断改革，首先要打破石油等能源领域的垄断体制，而这需要有顶层设计，同时还要有中央到地方的强力推动。