食品安全监管或引入天价赔偿

　　许浩

　　从三聚氰胺到“瘦肉精”，从“染色馒头”到“牛肉膏”，层出不穷的食品安全事件使中国的食品安全问题受到了前所未有的关注。食品安全的症结何在？该如何确保食品安全？已经成为了时下关注度最高的公共话题之一。

　　在6月13日温家宝总理主持召开的国务院常务会议上，食品安全成为被研究部署的重点工作。会议提出“健全食品安全监管体系；严格食品安全监管；严格落实生产经营者主体责任；加强监管能力建设；完善食品安全政策法规，着力解决违法成本低的问题；动员全社会广泛参与，构建群防群控工作格局”等6大工作任务。

　　法律界人士认为，从长期来看，食品安全领域的法治建设是重点，但与完善法律法规相比，严格的执法显得更加重要。

　　针对中国食品安全事件中经济处罚偏低的问题，《中国经营报》记者了解到，业内正在讨论，希望引入欧美国家的天价赔偿制度，已达到威慑强势企业的目的。

　　不缺法律

　　面对层出不穷的食品安全的犯罪案件，似乎违法成本低成为了重要原因。于是公众呼吁 “乱世须用重典”，用严刑峻法来保障食品安全。而事实上，仔细研读相关法条，发现并不缺少关于食品安全的标准和法规。

　　中国政法大学教授吴景明介绍，当前有《食品卫生法》《产品质量法》等近20部与食品安全相关的法律，除此之外，国务院及其相关部委制定了近200 部相关行政法规和部门规章。

　　上述法律、行政法规、部门规章构建了我国食品安全的基本法律框架及其基本法律制度 。

　　国家食品药品监督管理局的一位领导感叹，如果仅从立法数量来看，中国的食品安全法律是位于世界前列的。

　　其中特别是2008年6月1日正式实施的《食品安全法》，被法学界称为中国食品安全管理立法的一个“里程碑”。它不但建立了食品生产经营许可制度、食品标签制度、进货查验记录制度、不安全食品召回制度等制度，还加重了违法行为的惩罚力度。违反《食品安全法》有关规定的经营者，将被处以货值金额5倍以上、10倍以下罚款。

　　除此之外，该法还规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损害，还可以向生产者或者销售者要求支付10倍于价款的赔偿。

　　而此前，中国有关民事惩罚性赔偿的法律规定，只见于《消费者权益保护法》。该法规定的惩罚性赔偿也仅为双倍。

　　不仅如此，行政处罚和民事赔偿的力度以及食品安全的刑事责任也在不断加重。

　　2010年9月15日，最高法院、最高检察院、公安部、司法部（以下称“两高两部”）联合对外公布《通知》，要求严惩危害食品安全犯罪。

　　《通知》中最引人关注的是，对危害食品安全犯罪的量刑提出具体要求。对于危害食品安全犯罪的累犯、惯犯、共同犯罪中的主犯、对人体健康造成严重危害以及销售金额巨大的犯罪分子，要坚决依法严惩，罪当判处死刑的，要坚决依法判处死刑。

　　2011年2月25日，经全国人大常委会审议通过的刑法修正案（八）中规定，产销问题食品致人死亡或者有其他特别严重情节的，处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。

　　至此，在经济犯去死刑化的大背景下，对于危害食品安全犯罪的刑事处罚可谓严厉。

　　执法待严

　　全方位营造或构建食品安全的希望并没有因此实现，食品安全领域违法犯罪仍处高发态势。仍然发生诸如2010年7月三聚氰胺毒奶粉事件、2011年3月河南双汇瘦肉精事件、2011年5月山东地沟油事件等等。

　　即使是面临死刑的严厉处罚，食品安全事故仍然频发。其背后的原因何在？

　　中国人民大学法学院教授刘俊海认为，现在不是立法的问题，而是执法的问题。现在以《食品安全法》为核心的，食品安全管理法律体系已经基本完备。问题是如何执行、落实法律？

　　从近几年发生的食品安全事件可以看出：三聚氰胺奶粉、地沟油、毒馒头、瘦肉精，都不是存在一两年时间。为什么没有被查出呢？

　　刘俊海认为，除了政府地方保护主义因素之外，还存在有关行政部门失职渎职、以权谋私、执法腐败、部门谋利问题。每起食品安全事件的背后基本上都存在着相关职能部门监管不到位、失职渎职甚至贪污受贿的行为。

　　长期关注食品安全的刘彤海律师认为，当前对于《食品安全法》对行政执法人员渎职行为处分过宽。他经过研究发现，在媒体公开报道的食品安全事件中，仅有对造假人员和企业负责人如何处理的刑事处罚，却未看到对失职渎职的行政执法人员给予刑事处罚。

　　刘彤海认为，《食品安全法》第九十五条规定的都是行政纪律处分，没有刑事处分的条款。因此，建议修改《食品安全法》第九十五条之规定，将刑事责任引入对行政执法人员渎职行为的处罚。

　　“现在不仅要严厉打击食品生产经营者，更应该查处监管部门中发生的责任缺失、渎职腐败问题。 ”刘俊海说。

　　重打还需重赔

　　用“乱世用重典”来形容食品安全领域的法律威慑并不为过，但相比刑事方面的追责，民事赔偿却显得尴尬。经济法专家、中国政法大学教授吴景明认为，民事索赔乏力是导致食品安全事件频发的重要原因。

　　“违法成本其中包含刑事责任、行政处罚和民事赔偿。现在是重打不重赔，一方面行政处罚和刑事打击力度不断增大，另一方面消费者的民事索赔诉讼却举步维艰。这样‘一手软、一手硬’的结果，只能是治标不治本。”吴景明说。

　　除了民事索赔案件立案难的原因外，惩罚性赔偿制度的不完善也是导致民事索赔乏力的重要原因。

　　吴景明就认为，美国实施惩罚性赔偿制度的经验很值得借鉴。惩罚性赔偿不但会使不法商家受到严厉的处罚，还可以鼓励受害人起诉揭露企业的不法行为，能最大限度地遏制食品安全问题的发生。

　　20世纪初，美国食品安全事件频繁发生。由于侵权企业非常强势，处于弱势的消费者维权艰难。常规的补偿性赔偿难以遏制不法企业侵权行为。

　　为解决此问题，美国先后颁布一系列法律，规定了惩罚性赔偿制度。巨额的惩罚性赔偿，对食品生产企业发挥了威慑作用。

　　而在中国惩罚性赔偿制度尚未形成完整的体系。《食品安全法》出台时被认为引入惩罚性赔偿，该法第九十六条第二款的规定，消费者可以要求食品厂商支付价款十倍的赔偿金（以下简称“十倍赔偿”规定）。

　　“食品的价格一般不会太高，所以‘十倍赔偿’规定是威慑力不足、形式色彩重、实际效果轻。”吴景明说。

　　“重打的同时，还需重赔，现行法律规定的赔偿额度太低，起不到威慑的效果。”食品产业界人士表示，违法成本除了有严厉的刑事处罚外，还需要能够震慑大型强势食品企业的经济赔偿规定。

　　 2009年6月1日《食品安全法》开始施行以来，全国各地已经出现了多起运用“十倍赔偿”规定成功索赔的案例，比如呼和浩特的消费者3元价款购买的食品，依此条款获得赔偿30元，南京的消费者以11.2元购物价款获得了112元赔偿。

　　“在当前的司法环境下，消费者常常为了挽回一只鸡的损失，要付出一头牛的代价。”刘俊海感叹道。

　　相对如此低的赔偿额度，连坐牢杀头的风险都敢冒的不法商人能起到的威慑作用可想而知。

　　吴景明认为，民事赔偿不仅能激发消费者自觉监督企业，也能使使企业会自觉的改正错误。通过这种方式解决食品安全问题，成本是最低的。