关闭一扇门，须打开一扇窗

　　十一届全国人大常委会第二十七次会议昨天审议了一系列的法律草案，部分草案新规成为社会热点。这其中，就包括了预算法修正案草案的审议。草案删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　关于地方政府可否自行发行地方债，向来就有争议。从一审草案对地方发债权放行，再到二审草案又被删除，意见的分歧从中不难看出。二审草案作出如此调整，表明的是国家最高立法机关针对地方债务风险的一种考量。

　　其实，自去年下半年始，上海市、浙江省、广东省和深圳市四地已经启动地方政府自行发债试点。在试点进行了半年多时间后，地方政府自行发债“开闸”再次失去可能性。立法机关以法律的名义关闭了这扇“门”。

　　立法的博弈背后，其实包含了对于地方债务风险程度的不同判断，以及地方政府自行发债与风险之间的某种联系。谨慎还是相对放开，赋予地方政府自行发债权？这确实是一个要紧的选择题。在不少地方政府收支矛盾突出的背景下，立法者还是选择了慎重态度。

　　地方不能自行发债，不等于地方债务问题也可以无视。关闭一扇门，则须打开一扇窗。也就是说，地方现存的债务风险，乃至局部的债务危机需要逐步消解，并在制度变革层面上，最终推动这一问题的求解。地方政府能否自主发债，并不是消解地方债务风险的关键。根本而言，是要推进中央和地方财政体制的改革，根据中央和地方事权来确定财政收入的支配权。

　　地方债数据有多大，一直难有准确统计，但从此前反映出的情况来看，地方债务风险不容小视，当然，这种风险也不宜夸大。很多事情都是这样，当问题本身可能的严重性被高度认识之后，其实就已经逐渐进入解决问题的通道中。最可怕的情况，是“温水煮青蛙”，是在不知不觉中，失去解决问题的时机与能力。

　　地方债务的产生，跟地方政府需要提供的公共产品日益增多有关。一些重大的改革事项，包括财税体制改革、农村税费改革等，也增加了地方政府的财政压力，促使地方债不断攀升。另外，地方投融资平台公司形成的债务，主要是用于各地基础设施的投资建设。很大比例上，地方债务正是通过地方融资平台实现并累积起来的。

　　针对地方债务问题，此前已经提出了若干解决方案。包括摸清家底，尽量弄明白地方债务的大体数据，以及区分不同的融资平台，区别风险程度，分类进行规范。同时，针对投融资平台暴露出的诸多问题，逐步推进城市投融资体制市场化改革，筹建公用事业投资基金，建设性地“清理”地方融资平台。

　　今年年初，部分地方政府债务获批展期，这算是技术性化解风险的一个举措。一个事实是，未来两三年内有不小比例的平台贷款将要到期，地方平台即将面临一个偿债高峰。仅2012年和2013年这两年中，到期需偿债的地方债占整个债务盘子的比重高达近30%。地方债获批展期，不是一味将问题延后，主要是不至于刻意引爆风险。

　　在了解了上述背景的基础上，再看立法机关关闭地方政府自行发债“闸门”的考量，应有更多的理解。事实上，即便地方政府可以自行发债，也不可当成应急的手段。地方政府的财政压力及债务风险，需要在削减高企的行政运营成本中得到缓解，需要通过资源税、房产税等税种的改革来涵养地方税源，需要在进一步理顺中央、地方之间的财权、事权关系中实现更彻底的解决。