陈志龙：该给地方债念紧箍咒了

　　6月26日，十一届全国人大第二十七次会议审议了预算法修正案草案二审稿，明确“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。消息一出，各方高度关注。

　　审计署2010年底的审计报告显示，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。在2008年4万亿的投资狂潮中，区县融资平台遍地开花，无序负债、过度负债，发糊涂债的问题大面积存在。有的地方甚至用高速公路绿化带的土地拿来抵押，忽悠银行，居然成功贷到款。

　　地方债危险？内地官员学者一起否认称，中国不会发生地方债务危机，因为地方债务占GDP的比重还没有超过60%这一警戒线，在可控的范围内。当然，问题也不少。云南一家负债近千亿元的公路城投公司，今年早些时候直截了当向银行发违约通知函，表明无力还款，最后省政府介入达成债务重组协议。江苏交通系统一家平台公司最近也以类似方式就150亿元以上的贷款与相关银团进行债务展期的谈判。大的地方平台，一违约动辄上百亿，到期还不了款，最后都由政府出面协调只还利息不还本。

　　从美国到席卷欧洲大陆的两轮主权债务危机，一个重要的风险源是政府无约束地过度负债。以希腊为例，政府负债率过高，为掩盖赤字，希腊政府甚至与高盛公司交易，通过“货币互换调期”和抵押未来收入的方式，掩饰了高额的政府公共债务，现在甚至要吞下国家破产的苦果。

　　在一些地方看来，化解地方债务风险的办法主要靠继续举债，政策放松继续卖地，以一轮轮往下转。但今年以来，相关政策松动可能性不大，多个政府性债务余额较高的地方通过与银行谈判，实行了有条件的债务展期。而有些地方在融资平台贷款基本无望，展期无望，还债迫切的情况下，基层财政风险已经忽隐忽现，个别地方甚至要借机关干部的房产去抵押融资，有的甚至缓发工资只发生活费。

　　值得注意的是，近年来的地方债务基本上为投资性基础设施建设，与国外用于社会保障性质不同，我们的项目资产数量大、建设期限长，资金来源多为地方税收和土地收入，而一旦经济进入下行周期，资金和项目断裂，未来的还款源不确定，缺口问题立即会显现，而地方债务都是以政府背书的，地方财政风险层层上交，最后由中央财政兜底，财政风险转化为金融风险。

　　10万亿地方债，政府是终极责任主体。其中负有偿还责任的6.7万亿元，占62.62%，担保责任的2.33万亿元，占21.80%，可能承担一定救助责任的1.6万亿元，占15.58%。鉴于风险高度向政府集中，必须在各级财政之间、财政和金融体系之间构筑防火墙，谁家的孩子谁抱走，防止地方官员任期内寅吃卯粮，无度举债，把包袱扔给后人，最后火烧连营，酿成更大的财政和金融风险。

　　在地方负债率偏高，且新增负债有增无减的背景下，以最高立法的形式明确“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，这标志着中央政府已经认识到无序负债、过度负债和发糊涂债的严重性，并考虑要着手解决。而财政和金融是一对连体婴儿，应加强对政府负债管理，防止因软约束而导致的债务膨胀，提高债务透明度，必须建立财政和金融体系之间的防火墙，有效的风险熔断和分割机制，而在这一过程中，配套的金融和财税改革必须提上议程。

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　　6月27日，财政部官网发布公告称，将于下月代理发行两期地方政府债券，包括青海、山西、北京、福建、宁夏、黑龙江、江苏七个省区市。财政部公告显示，将分别于7月9日招标发行239亿元3年期、7月16日招标发行239亿元5年期地方政府债券，两期债券合计478亿元。

　　（本报综合）