政府采购应有内生制衡机制

　　刘晓忠

　　近日，审计署向全国人大常委会作了2011年度中央财政预算审计报告显示，其中提到了财政部独揽政府采购缺监管的新问题。

　　首先反映在现行政府采购体系缺乏制衡。正如审计报告所说，政府采购标准的制定，采购代理机构的资格认定、审批、授予、考核和处罚，都由财政部负责，缺乏有效的监督制约，容易滋生采购腐败问题。殊不知，面对政府采购中的巨大利益，很容易导致官商合谋，而且一旦出现涉嫌采购违规行为，财政部门往往倾向于大事化小。如审计报告指出财政部未依法处理涉嫌违规单位和个人，各地曝光的政府高价采购、陪标等采购腐败，及财政部授予甲级资格的129户采购代理机构的社保缴费证明与实际不符，都暴露出监管被俘获问题。

　　与此同时，现行政府采购还暴露出预算软约束风险。目前正二审中的《预算法草稿》并未有效改善部门预算之主基调，且政府预算依然过粗过宽，行政开支也过于分散而不独立，致使行政支出事实上无底限，容易引发政府采购支出的软约束，尤其是在财政预算保守，年年财政收入超支下，政府采购支出软约束更难遏制，如财政部国库司以便函形式，审批多达1319项政府采购业务。是为行政支出高企和年底突击花钱之缘由。

　　我们认为单纯基于外部监督和预算公开的成效有限。一则是强化外部监督会导致政府机构不断扩容，并增加更多行政支出，不仅提高监督执行成本，而且还将陷入谁来监督监督者之风险。一则预算公开有效防腐的必要前提是消除信息鸿沟，而这不仅在中国，即便是在拥有发达的财政预算体系的欧盟国家，都无法做到信息有效对称，何况基于财政预算公开的公共监管，具有较高的专业门槛，不仅需要公共监督者看懂财政预算报告，而且还需政府信息公开条例的完善，以降低信息搜集风险。

　　当然，这并非是说第三方监督和财政预算公开不重要，而是反映这些方式发挥效用必须具备一个必要前提，即在政府采购市场构建一个说真话的内生性激励相容机制，培育市场自净化功能。这首先应完善《预算法》，以全覆盖口径把行政支出在预算编制中单列出来，实行年度总额控制，同时财政部门依据各部门近十年的平均行政支出水平，确定其下年度预算额度，而若某部门行政支出超支，财政部门将根据超支程度压缩该部门下一年的行政支出额度，以进行惩罚，该部门被压缩的额度纳入财政部的共济账户，用于对节支突出部门的奖励。

　　同时，探索供给主体、需求主体与支付主体相互制衡的新政府采购体系。即新政府采购体系中，财政部作为支付主体，对各部门行政支出实行总额监控和绩效考核，并联合各级政府机关事务局负责政府采购标准和目录制定，而各部门根据相关标准上报采购商品和服务，委托采购代理机构集中购买，降低采购成本。此外，允许国家审计署等采取抽查方式进行事前、事中审计监督，形成趋势互动性制衡格局。