地方发债权得而复失

　　王杉

　　预算法草案二审，低调进行中。

　　6月29日下午，十一届全国人大常委会第27次会议分组审议预算法修正案草案。此前，在去年12月份全国人大常委会第24次会议对草案已进行了初审，当时外界鲜有报道。

　　据了解，初次审议时，官方的谨慎与一审稿中对地方债新增的相关条款或有一定关系。

　　现行预算法是1994年八届人大二次会议通过的，1995年开始实施。根据其相关规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　也就是说，地方一级政府并没有自行发债的权力。而在去年初次审议时，正值各地地方政府的债务危机被炒到全民瞩目之际。

　　在此氛围之下，预算法草案一审稿中增加了第四十七条，明确规定：国务院确定的地方政府举借的债务限额，经全国人民代表大会批准。省级政府依照国务院下达的限额举借的债务，作为赤字列入本级预算调整方案。

　　显然这样的规定是为地方债开闸，扫清了法律障碍。在强调加强对地方政府债务管理的前提之下，对地方政府债务给予一定的额度管理。

　　然后，在一审过程中，对于这一条款有比较大的争议。

　　全国人大法律委员会副主任委员洪虎在作预算法修正案草案修改情况的汇报时指出，一些常委委员、部门和专家提出，考虑到近些年我国地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。

　　因此，应该明确规定“地方政府不能举债，发行地方债应该按照现行预算法的规定从严掌握，只有法律或国务院规定才可由国务院财政部门代地方政府发行债权。”

　　这种观点，在后来的立法起草者中渐成主流声音。

　　为此，全国人大法律委员会在其修改报告中提出：地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则，对地方债务从严规范，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　所以，在提交本次常委会审议的二审稿中，此前一审稿的第四十七条被删除，恢复现行预算法第二十八条的规定，即地方政府没有发债权，“除法律和国务院另有规定”。

　　四十七条的得而复失，在很多财税专家看来，还是同决策层对于地方政府现有融资平台存在较高风险的判断有关。

　　“关键是要先把地方上的融资制度变成‘阳光融资’，结合预算法的修订来推动地方融资的公开透明，然后再针对现在的地方债务风险，逐步将10.7万亿地方债消化了，再谈地方债开闸，为时不晚。”财政部财科所所长贾康在接受媒体采访时表示。

　　而有参与到立法起草的人士介绍，本次预算法草案二审稿中一个比较大的亮点，就是强化了预算审查监督机制。

　　二审稿中增加规定：全国人大财经委员会、省级人大有关专门委员会对本级预算草案、预算执行情况、预算调整方案、决算草案进行初步审查……初步审查机构应该提出初步审查意见；国务院和县级以上地方各级政府应当在每年6月至9月期间向本级人民代表大会常务委员会报告预算执行情况（二审稿第四十八条）。