胡存智：总体上看城市用地比较浪费

　　由发改委城市和小城镇改革发展中心联合商务部中国国际经济技术交流中心、联合国开发计划署驻华代表处、上海市发展和改革委员会和上海市宝山区人民政府举办“2012中国城镇化高层国际论坛”于2012年3月25日在上海召开。图为国土资源部副部长胡存智演讲。

　　胡存智：感谢大会论坛给我一些时间，能来说一说关于加强土地调控引导，促进城镇健康发展的问题。首先第一个我想说，要高度警惕我国城市发展中土地城镇化过快的现象。土地城镇化和人口城镇化应该有一个合理的比值，这个比值要控制在一个合理的预值范围，这两者之间要相互适应，一般来说城镇用地的增长弹性系数来衡量，国际社会公认的一个标准，应该是在1：1.12之间。

　　从目前我国城市发展情况来看，土地城镇化的速度远远超过了人口城镇化的速度。从20年的数据表明，在我国建成区的快速增长，而同时城镇集聚的人口明显滞后，造成了城镇的过度扩张，土地城镇化的速度过快。

　　我们分两个时段来看，第一个时段1990年到2000年，这个时候土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍。如果再看到2000年到2010年最近的10年，这个趋势更快了。城市的建设用地面积扩大了83%，但是城镇人口仅仅增加了45%。

　　这张图(现场PPT)上可以看出来，土地城镇化的速度在上边这根曲线始终快于人口城镇化的曲线，这些柱状图表明人口城镇化和土地城镇化的差值，一直保持土地城镇化快于人口城镇化速度的情况。

　　因此我们得到的结论，我国城镇用地增长的弹性系数大大超过了合理预值，所以从2000年到2010年，土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍。如果再考虑人在城市，但是没有城市户籍的人口，不能充分享用城镇用地的情况，实际上土地城镇化的速度还应该更快一些。

　　那么我们假设一下，按照现在土地城镇化的速度，让人口城镇化的速度跟上来的话，我们做了一个假设，进行计算。到2010年的城镇化速度，应该达到的城镇化率应该是59%，也就是说现在在城市里的人口数量，如果跟土地相比，整整大概慢了10个百分点。

　　第二要加强规划的引领，来扭转土地城镇化速度过快的状况。扭转的办法有两个，第一个是加快人口集聚，第二是控制城镇用地规模的过快扩张。

　　首先第一个是增加城镇人口，特别是定居的人口，充分释放城镇集聚人口的功能，首先是加快各类人口进城定居，把享受城市保障和福利的资格，与户口脱钩，使包括农村进城务工人员的人群成为城镇人口。其次逐步解除户口的限制条件，消除外来人落户的限制，切实增加落户人口。

　　第一条，要把这些能享受的条件逐项逐项享受，比如说原来没有城市人口不能念书，现在逐步变成没有城市户口念书还是可以的，只是在选择学区上有所差别，这样逐项来解除跟户口挂的太紧的各项政策，这样一步步使城市的进城人员落实下来。第二步才是开放户籍。

　　第二个是加强对城市土地扩张过快的管控。这方面主要有几项措施，在土地规划中，国土的政策中也做到了相应的一些工作。第一个按照社会经济发展的要求，来制定用地的极限。通过这样的规划来促进大中小城市的协调发展。

　　按照建设部的标准和国土资源部节约集约的条件，按照对城市化基本完成的情况下，到时候应该用多少地，把这个设为极限，现在安排用地，先按这个极限来进行安排，也就是说最多不能超过这个数量。城市的发展规模，一般是不容易人为安排和控制的。但是人均用地极限却是可以设置和加以控制的。

　　到目前为止，我们发现，我国目前的城镇用地水平，比我们原来设想的要粗放。根据最新的土地调查结果，我们发现目前城市的用地已经超出建设部和国土部制定的城市人均用地水平。因此，目前的情况就是，局部是节约的，但是总体上城市用地是浪费的。

　　第二个方面是发展两横三纵的城市群。这个方面陈锡文主任已经很详细的介绍过了。第三个是设立城市的发展边界和有条件的建设区，来优化城市布局。

　　在土地利用总体规划中，设定城镇发展的边界，确定容许建设区有条件建设区，防止特大城市、大城市面积的过度扩张。同时还要划定出限制建设区，这是农业专用的区域，和禁止建设区，就是生态专用的区域等等，使得农村和城市协调发展。

　　我这里有一张图(现场PPT)，这是限制用地，这是城市增加的用地，整个构成一个规模边界，所能用的地就是这么多，然后在这个区域构成容许建设区，在外面划定扩展边界，把城市基本局限在这个范围内。这是有条件的建设区。跟着继续划定一些禁止建设区，最后其他广阔的空余就是限制建设区。

　　第四个，就是通过约束城乡建设用地的总量来开展增减挂钩，防止人地进一步的分离。这个就是把城市的有地和农村用地统筹考虑。因为，刚才讲到城市化问题的时候，城市化过程是在流动中形成的，那么就是在人口的流动中，使他和土地相配套。

　　建立人口土地联动的机制，以土地的联动带动人口的流动，在减少农村建设用地的条件下，增加城镇的建设用地，促进农村人口向小城镇和城市集聚，防止城市扩大，人口不增加。这是一个示意图(现场PPT)，时间关系就不仔细说了。

　　最后一个就是建立集约节约用地的标准和评价制度，提高城镇的集聚水平。通过研究制定土地可持续利用的指标体系，在城镇化过程中，这些指标体系起到调控的作用，控制好用地规模和经济的各个层面。同时建立宏观和微观的评价体系，做好评估工作，对各类节约集约用地进行适当的评估。

　　最后一个就是通过这些指标体系来对城市扩展和城市化水平进行严格监测、严格控制不达标的城市需求。我就用这点时间给大家说这些，谢谢大家。