吴瑞君：人口空间移动与公共服务资源配置

　　由复旦大学主办、韩国高等教育财团赞助的“上海论坛”2012年5月26日-28日在上海召开。主题为：经济全球化与亚洲的选择——未来十年的战略。新浪财经图文直播本次会议。图为华东师范大学教授吴瑞君演讲。

　　吴瑞君：大家下午好！非常高兴有这个机会在上海论坛与大家一起讨论上海的人口问题，今天我要演讲的主题是关于上海人口的空间移动跟地方政府公共服务的关系问题。

　　上海作为一个国际化的大都市，也是一个人口高度集聚的城市，但是2010年人口普查，2301万的常住人口还是超出了大多数人的意外，2000年到2010年10年当中，上海的常住人口增加了661万，人口的增长对经济发展产生了非常大的影响。从公共服务的角度来讲，我们认为不完全体现在人口的变化对公共服务资源的压力，同样体现在区位人口空间移动导致人口分布和再分布引发的资源配置问题，所以今天我非常高兴跟大家分享一下上海人口空间移动与公共服务资源配置的协同研究。

　　过去10年当中，上海人口空间分布与再分布的特征。第一个特征大家可以从第一张图看到，上海人口密度分为四个解体下降的态势，最衷心的地方就是上海的核心城区，是人口密度最高的地方，我们称为第一个阶梯，人口密度基本上在2.4万到3.6万人/平方公里，第二个阶梯是核心城区的外围，平均人口密度为1.8～2.4万人，第三级阶梯是上海的近郊，包括中心区的边缘区，人口密度在0.32～1.8万人，第四个阶梯是剩下区域，平均人口密度在3200人。基本是趋于均衡的，颜色深的就是人口密度增加比较多的地区，也就是刚刚我讲的近郊和远郊的一部分地区，因为外来人口的大量导入，导致人口密度的增加，从而也使上海整体的人口密度有所均衡。

　　第二个空间分布的特征就是上海的人口郊迁化的速度加快。表现在地域上就是区域之间的分离是比较明显的，这是2000年的上海人口分布图，这是2010年的，这是两次普查期间的人口规模增减情况。从这个角度可以明显地看出上海人口是从中心城区向郊区进行转移。

　　第三个特点，常住人口郊迁化是随着产业转移同步进行的，上海90年代就进行了产业转移，主要是向西部和南部转移，表现为人口的分布就是大量的人口(尤其是外来人口)主要是向西部和南部地区集聚。人口空间分离还有一个很重要的特点，就是上海的户籍人口人户分离，大家可以看到两张图，左边的这张图是跨区的区县人户分离，右边这个图是跨街道人户分离的图，中心城区或者上海比较内环、中环的地区人户分离的数量是最多的，而且我们还发现跨区县人户分离多的地区，跨街道人户分离的也是比较多的，这是表现出的基本一致的地方。

　　第五个特征是外来人口的迁移变动，从规模上来讲，大家看左边的图，上海的十八个区外来人口的比重都有增加，从数量上来讲，中心城区增加的比较少，郊区增加比较多，从增长来讲，西部地区主要是第二产业的分布地区，它的增速就比较高，东部地区相对就比较低。那么我们从境外人口来讲，因为第六次普查也对境外人口进行了普查，上海有28万，是全国最多的，分布也呈现出区位分离的特征。上海的境外人口主要分布在浦东新区、闵行区、徐汇区和长宁区，就是蓝色比较深的地区是境外人口聚集比较多的地区。从文化程度来看，上海的常住人口六普比五普有显著的提升，受教育程度比较高的人群是在中心城区和郊区新兴的产业，这跟上海的产业战略分布是不完全一致的。根据上海高新技术产业的分布，郊区分布是比较多的，但是居住主要还是在中心城区。

　　按照年龄结构来看，发现不同年龄居住人口呈现了分化。上面这张图是0～14岁的少儿人口分布，主要是分布在上海的内环线和郊区环线之间，就是上海分为内环线、中环线、外环线和郊区环线，0～14岁主要是在内环线和郊区环线，房地产市场化以后，年轻人买房子开始是中环，后来是外环，后来出生的孩子基本上是0～14岁之间，这部分人口主要是分布在这个区域。劳动年龄人口，主要是集中在外环和郊区环线之间，就是中心城区为核心的中部，集聚度比较高，西部地区相对稀疏一些。60岁以上的老年人口主要是集中在中心城区和远郊，这是地域分布，中心城区是老年人口集聚密度比较高的地区，但是远郊地区，奉贤、青浦、崇明也是密度比较高的地区。

　　我把义务教育阶段的人口，按照学龄前儿童、小学学龄人口、初中进行了空间的分析，学龄前儿童和义务教育的学龄人口具有一个鲜明的空间分布的特征，是一个封闭式的带状分布，而这个带状分布又存在一个比较高的密集点，就是某些区域相对集中比较高，这对教育资源的配置带来了比较大的影响，这是关于人口的空间分布和再分布的特征。

　　对未来的发展趋势，我们做了一个预测，对2011年到2020年，我们预测2020年上海的常住人口根据高中低三个不同的方案，最低的方案是2500万，高方案可能要到2800万，主要是大量人口导入，上海的增长已经负增长了。在这种情况下，空间分布主要会呈现以下的趋势，一个是人口郊区化进一步加快，中心城区的人口密度会继续下降，第二个是常住人口因为产业转移要进一步向西部和南部地区集聚，上海因为十二五时期提出来加快郊区新城的发展战略，所以有七大新城成为郊区的新城，这些地区将成为未来外来人口主要导入的一个区域，还有就是中心城区的老年人口密度会进一步下降，可能会随着产业转移向中环、外环、郊区环线转移。空间的布局会受到大型保障房建设影响，因为上海的保障房建设有两个原则，一个是以上海的邻近为原则，还有一个原则是集中建设，都是非常大的规模，一个小区甚至超过10万人，大型保障房社区的建设会对上海的空间人口分布产生非常大的影响。

　　从公共服务资源配置的关系来看，一个是教育，还有一个是卫生、养老，以及公共体育和公共文化这几个资源来看，人口的移动和教育资源的配置呈现了这样几个特征：现在我们处在第四次出生高峰，所以整体来看，所有的地区学龄教育资源的缺口都比较大。第二个，因为城市化和郊区化的一个叠加效应，导致郊区，特别是近郊地区义务教育资源的短缺非常严重。第三个，我们前面也分析了，人口居住出现了分化，但是上海的教育资源是按照人口总量来配置的，就是说每一万人设置一所幼儿园，2.5万人设置一所小学，5万人设置一所中学，这样的一个资源配置模式，导致了在人口空间分离的背景下，使得资源的配置和人口分布不相协调。还有就是外来人口大量导入，随迁子女数量增加，外来人口聚居的地区，前面提到的浦东、闵行，户籍人口都已经少于这个户籍人口，出现了倒挂的现象，所以这些地区教育资源的配置压力很大。

　　还有优质教育资源，我们认为它对人口空间移动的影响有两个方面，为什么大量高文化程度的人在中心城区，他不愿意搬？其中一个很重要的原因，就是因为我们的优质医疗、卫生、教育资源都集中在中心城区，所以这对人口的分布有一个影响的作用。尽管这几年上海也在郊区建了一些重点中学的分校，但是因为师资力量达不到原来学校的标准，所以群众的认可度不大，所以还是愿意居住在中心城区，也是导致人户分离很重要的原因。

　　从医疗卫生的原因来看，我这张图给出的是上海三级甲等医院的分布图，上海几乎所有的优质三甲资源都是分布在中心城区，对人口移动的影响，包括老年人口都不愿意搬离中心城区。从医疗的等级来看，大家都喜欢到三级医院去看病，造成优质医疗资源比较拥挤，二级医院、社区医疗服务中心资源出现了闲置的现象。从文化体育设施的配置也是这样，郊区人口快速集聚，原来的资源配置比较差，所以导致这些资源比较稀缺，难以满足群众的需求，还有一个就是刚刚我们看到境外人口主要集中分布在四个区，这些区域高层次的，能够满足境外人口需求的这些公共文化体育设施配置比较少。最后一个就是我们看养老资源配置，上海民政部门推行的是9073，有一半的区养老机构的床位设置没有达标，这些区就是中心城区，土地资源比较稀缺。从养老资源的使用情况来看，一方面我们的养老机构床位非常短缺，但同时我们有很多的养老机构床位控制率很高，上海近郊地区我们调查，养老机构的利用率都在65%左右，这就是我们人口空间的分布不协调。

　　上海空间移动对公共服务的影响不仅体现在资源配置的有效性，也体现在数量和质量的问题。人口过分集中在一个地区，就会导致人口集聚区的公共服务资源有效供给不足，同时人口结构的变化和居住的分化，导致了原有的公共服务资源配置的失衡。还有就是人户分离的现象加剧，增加了教育、公共、文化、体育这些资源配置的难度。静安区作为中心城区来讲，它是户在人不在的情况很多，就是户籍在，人不在，教育部门每年会来算学生人数的时候，不需要搞抽样调查，就是看看户籍在，人不在有多少，有多少人回来上学，这是一个非常大的问题。

　　第二个是人口空间移动与公共服务的关系是双向的。人口空间移动要求公共资源的同步配置，同时公共服务资源供给与配置也对人口空间分布有引导的作用，优质资源的地方大家愿意去居住，愿意去买房子，上海的学区房尽管房子很破很旧，但是有很多人愿意买。

　　第三个是社会公共服务规划与人口规划尚未合一，现在资源配置的规划实施和调整对人口结构与空间变动的重视不足。我们到很多地方去调研，人口做规划的时候，有一个人口总量的规划，但是这个地区住的是什么人？是老年人为主，还是青少年为主，很多的规划当中都没有涉及到，在人口居住分化的今天，这样的人口规划对人口的公共资源配置是非常不利的。

　　第四个是我们现在要对公共资源进行整合，实际上存在一些体制和机制上的瓶颈。致使人口空间变动与公共资源间难以做到协同发展。

　　一是社会公共设施建设采用市、区财政分级负担，也就是说每个地方都有学校、养老院、公共体育文化设施，造成全面开花，它跟我们居住人口的结构，不是很紧密。

　　二是现在很多的资源都是按照人口总量来配置的，在居住分化的今天，这是资源配置不均衡很重要的原因。

　　三是现在的社会公共资源是由每一个相关的政府部门所掌控的，这样一种分散化管理体制是导致社会公共资源管理效率不高的重要原因。

　　简单讲一下人口空间分布与公共资源配置协同的思路与对策。

　　第一，推动多规合一，着力发挥人口规划在公共服务规划及资源配置中的基础性作用。

　　特别是提到实施区域重大项目以前，特别是社会保障房以前，应该对可能造成的人口变动，以及对公共服务的影响进行评估，然后及时调整公共服务规划。

　　第二，创新公共服务体制机制，促进公共服务的平衡发展。

　　特别是要改革和完善市、区公共服务转移支付的机制。

　　首先我们要借鉴德国的经验，建立一个横向转移支付制度，人口导入过去往往是近郊地区，我们一个导入和导出区之间有一个补贴的机制，市级财政要向人口导入区进行倾斜。

　　二是改革目前以公共服务发展指标的统计、考核与评价体系，建立以常住人口为基准的公共服务统计指标体系。

　　最后一个就是构建区域之间、地域内部“资源整合、互利共赢”，同一地区不同单位的资源利用机制，提高现有的公共服务效率，还有一个就是在推进的过程当中一定要注意效果和效率，谢谢大家！