托马斯·霍尼格：回归银行业务

　　　我们有很好的理由扩大沃尔克法则并缩小在公共安全网下经营的机构的业务范围

　　■ 美国堪萨斯城联邦储备银行行长 托马斯·霍尼格

　　近段时间，一些大的金融利益集团正在游说，以求改变并减轻《多德—弗兰克法案》的影响，或对将要涉及到背后有政府支持的企业的改革举措施加影响。例如，对于一些利益集团来说，特别难以接受的一项改革措施是沃尔克法则。该法则将限制银行业机构从事自营交易和参与对冲基金及私人股权基金。它对那些最大的机构将产生最直接的影响，限制其风险，并限制目前推动这些企业行为的杠杆优势。我强烈支持沃尔克法则，建议应坚决执行这一法则并应强化其影响。

　　历史上的情况

　　近200年来，各州和联邦的法律对银行业务和资源集中加以限制，形成相对开放的美国银行体系，这一银行体系为美国提供了良好的服务。从小型的社区银行到大型的全球银行，200年来的大多数时候，数千家银行在美国经营。

　　美国的银行业在竞争和责任原则下蓬勃发展——这不同于有几家大型机构，它们有权分配大多数金融资源并决定谁赢谁输。这样的架构取得了成功，数千家银行在这一架构下进行经营、竞争并最终帮助培养出世界上最大的中产阶层。

　　1913年联邦储备系统建立时，美国有2.1万家商业银行。我们估计，当时最大的5家银行控制的资产大约相当于GDP的2.6%。1980年，美国有1.4万家商业银行，5家最大的银行控制的资产大约相当于GDP的14%。

　　今天美国的银行少了很多，金融业高度集中。我们有不到7000家银行。5家最大的机构控制的资产几乎相当于GDP的60%，最大的20家机构控制的资产相当于GDP的86%。剩下的近7000家银行控制的资产仅相当于GDP的14%。更值得注意的或许是，20家最大机构中的几家在最近的这场全球危机中几乎使美国经济崩溃。

　　出现这种情况既非偶然，也非达尔文的“适者生存”过程。出现这种情况是由于政策，这些政策出于良好的意愿，但最终导致不良后果。在早先的一些危机(例如，1907年的恐慌和大萧条)后，可以理解，我们希望提高金融体系的抵御能力，为小储户提供保护。因此，我们首先创立了联邦储备系统，随后设立了联邦存款保险公司，为资不抵债的银行提供中央银行流动性安全网并提供有限的存款保险。

　　然而，过去30年我们扩大了对安全网的使用，远远超出原来的设想。在上世纪80年代和90年代初的危机中，政府确认一些机构对整个系统来说过于重要而不能倒闭——那些最大的机构可以将资金投放于任何地方，而债权人不需为所承担的风险负责。更惊人的或许是，90年代后期，国会废止了《格拉斯—斯蒂格尔法案》，该法案将通过安全网保护的业务与其他风险更高的不透明的业务分隔开来。

　　随着风险增加和新危机出现，安全网继续扩大，联邦储备系统、联邦存款保险公司和财政部被授权分配巨额资金，以确保系统重要性机构不会使经济崩溃。这一过程不可避免地导致挑选赢家和输家——这种挑选并非通过竞争和业绩来进行，而是通过官僚机构进行。结果是集中度提高，金融稳定性下降。

　　另外，随着条件的允许和激励机制的鼓励，金融业的复杂性呈指数增长，行业风险也呈指数增长。首先，安全网的扩大允许并鼓励银行降低资本规模并提高杠杆率，从而提高股权回报率。其次，随着《格拉斯—斯蒂格尔法案》的废止，最有能力利用资产负债表进行杠杆操作的那些大机构参与交易、做市和对冲基金业务，风险增加，其资产负债表日益复杂。再次，感知即现实，尽管存在风险，这些复杂机构得到救援并因此实际上成为资金最安全的去处，这造成市场的约束能力下降，这些机构变得如此复杂，以致监管无法控制其风险。

　　结论是，如果我们希望金融体系富有竞争力和责任感并在长期减少波动，美国必须改革其银行和金融架构。我们有很好的理由扩大沃尔克法则并缩小在公共安全网下经营的机构的业务范围。

　　降低安全网和金融体系成本和风险的建议

　　如果我们希望更加成功地管理安全网和金融体系的风险和成本，有必要进行一些改革。首先，能够进入安全网的银行业机构应限于发放贷款和吸收存款的核心业务以及不会严重妨碍市场、银行管理层和监管当局评估、监测和控制银行承担风险的其他业务。然而，如果重新受限的业务转向影子银行，而没有对影子银行进行改革，仅仅采取这些措施提供的好处有限。因此，我们还需要通过改革货币市场基金和回购市场，影响影子银行系统内的行为。

　　限制银行业机构的业务

　　商业银行、投资银行和影子银行的金融业务可以分为以下6类。

　　商业银行业务：吸收存款并向个人和企业发放贷款。

　　投资银行业务：承销证券(股票和债券)和咨询服务。

　　资产和财富管理服务：为个人和机构管理资产。

　　作为交易商和做市商的中介业务：证券、回购和场外衍生产品交易。

　　经纪服务：零售、职业投资者和对冲基金(机构经纪)。

　　自营交易：为自己的账户交易、内部对冲基金、私人股权基金、持有未对冲的证券和衍生产品。

　　根据允许开展的业务不应严重妨碍市场、银行管理层和监管当局评估、监测和控制银行承担风险这一标准，应仅允许银行业机构开展下述业务：商业银行业务、承销证券和咨询服务、资产和财富管理服务。证券承销、咨询和资产及财富管理服务主要是收费服务，不会给企业的资本带来太大风险。此外，资产和财富管理服务类似于总是允许银行开展的信托服务。

　　相反，其他3类业务(交易及做市、经纪和自营交易)扩大了安全网，与核心的银行业服务没有多少共同之处。在安全网的保护内，它们带来难以评估、监测或控制的风险。因此，不应允许银行业机构进行交易(无论是自营还是代客户)或做市，因为这些业务需要进行交易的能力。此外，允许客户交易而不允许自营交易会使人们容易利用这一制度，将自营交易作为进行客户交易所必需的一部分存货“隐藏”起来。另外，机构经纪服务不仅需要有能力进行交易业务，而且实质上允许企业以非常不稳定的没有保险的“存款”为其业务进行融资。正如我们最近看到的那样，这些因素结合起来导致市场不稳定和政府的救援。

　　建议实行的业务限制将使银行管理层能够(并要求银行管理层)将业务侧重于传统的银行业务，并管理这些业务固有的风险暴露。银行业以长期客户关系为基础，银行和客户的利益更加一致。如果借款人状况良好，能够偿还贷款，银行和贷款客户都受益。相反，最近的危机非常清楚地表明，交易是对抗性的零和博弈——交易商的所得是对手方(往往是客户)的亏损。另外，对于能够进入安全网并获得大量信贷的企业来说，它们赢得游戏的好处。因此，限制这些业务消除了银行及其客户之间的利益冲突，鼓励更加稳定的金融环境。

　　此外，证券经纪、交易和做市的固有风险吸引并实际上需要倾向于承担短期风险的人，而不是具有长期眼光的贷款人。一家机构综合经营证券和商业银行业务使高级管理层和董事会日益受到那些着眼于短期的人员的影响。结果，这些公司领导人更加倾向于为了短期盈利而承担高风险，这导致整个机构形成更加注重短期回报的文化。

　　历史上，银行的投资限于贷款和投资于投资级证券。正如在金融危机中表明的那样，许多资产担保证券的复杂性使人很难确定它们的信用质量。因此，应将“复杂的”多层结构性证券与其他非投资级资产同样处理，应限制或禁止商业银行持有这些证券。

　　改革影子银行体系

　　对限制银行业机构的业务提出批评的人还指出，这可能使更多的业务转到不受监管的影子银行体系，从而加剧金融不稳定的风险。我同意，仅仅侧重于受到监管的银行业不会解决问题，并可能实际上扩大作为金融危机不可分割的组成部分的影子银行部门。然而，影子银行体系的不稳定主要来自于它利用短期融资进行长期投资。通过货币市场的两项变革，可以大大降低这种系统性风险。

　　第一项变革涉及影子银行货币市场融资可能带来的崩溃。应要求可保持1美元固定净值的货币市场共同基金和其他投资具有浮动的净值。通过取消1美元固定净值并要求每股价值随市场价值浮动，影子银行对这种短期资金来源的依赖以及相应的破坏性挤兑的威胁会大大降低。

　　第二项变革涉及影子银行短期回购协议融资可能带来的崩溃。根据破产法，与其他有担保的贷款人相比，回购贷款人受到特殊处理，因为如果借款人违约，他们可以占有抵押品。换言之，违约发生时，与所有其他债权人不同，回购贷款人不受自动冻结的约束。破产法还规定了免于自动冻结的合格资产。应修改破产法中对回购工具的这些规定，以增强影子银行体系的稳定性。

　　结束语

　　上述建议不会使金融体系摆脱所有风险。实际上，合理的风险是金融体系的组成部分，也是我们经济成功必不可少的组成部分。然而，这个建议将澄清风险在哪里，完善风险定价，因而加强资源在经济体中的分配，从而提高金融体系的稳定性。它还将增强金融体系的竞争力，因为它为所有金融机构提供公平的竞争环境。最后，它将大幅提高采取救助措施时的责任意识，减少今后出现由美国纳税人出资救助的可能性。■

　　文章系作者2011年5月24日在第29届货币与贸易年度会议上的演讲，银监会培训中心摘译