问诊核准制

　　践行七年之久的投资项目核准制，如今深陷无序垄断、程序繁冗与反市场化的泥淖难以自拔。这项旨在让渡决策主体、简化审批流程的政策正走向自我改革的对立面。这是为什么？

　　文|本刊记者  赵紫高

　　从哈密市区驱车往南，公路两侧平砥的土地上沙砾蔓延，大约五十公里后，厂房、烟仓和穿梭其中的重卡，让一个规模巨大的煤电基地轮廓逐渐显现。这是大南湖，一块名副其实的能源膏腴之地。

　　得益于地下丰富的矿藏和东疆门户的区位优势，在这块方圆数百平方公里的土地上，如今已有几十个规模不一的煤电项目进驻。这些背景各异的投资者，与地方政府在资源开发的时机和路径上，形成了资源型城市兴起时典型的政企合作结构。

　　今年2月，哈密地区发改委将位于其境内的10家公司11个煤电项目打包上报新疆自治区发改委，要求获得项目“路条”。3月8日，除中煤的两个项目外，其余9个项目均获得了新疆发改委允许开展前期工作的函复。

　　但事实上，这些获得允许开展前期工作“路条”不过半年的项目，大多已先期开工甚至临近投产，所谓的前期准入“路条”，只是一道姗姗来迟的通行凭证。

　　哈密大南湖是“疆电东送”重镇。早在2003年，鲁能集团便已先期布局大南湖，进行煤矿的勘察、精查和其它配套工作。并在其后的数年时间内，在采煤、发电领域双管其下，截至今日在哈密树大根深，产业规模蔚为大观。

　　2010年下半年，国网能源公司对鲁能的煤电产业进行整合，原鲁能集团主营业务随之专注于地产，大南湖各项目亦随之划归国网能源旗下。

　　据国网能源大南湖煤电项目一位负责人介绍，该公司一期工程2×300MW电厂项目不日即将运行，为之相配套年产1000万吨煤炭的一号矿井也投产在即。

　　然而，据《能源》杂志记者调查得悉，国网能源2×300MW一期项目直至今年3月底才获得国家发改委正式核准，若根据核准申请通过才能开建主体工程的政策规定，该项目明显违规。而为配套所建投产在即的一号矿井，则至今未获最终核准，其所依据的，也不过是去年5月才由国家能源局批复允许开展前期工作的“路条”。

　　在投资项目核准制下，上述项目均可被归列于“未批先建”的违规范畴，若严格执行现行政策，不仅国网能源，哈密大南湖乃至国内在建的大多数能源项目，均可适用于“叫停”的惩毖之列。

　　显然，问题的主要症结并不在项目方。无独有偶，2009年，一场突如其来的“环评风暴”重创跃进中的西南水电，一时之间，仅金沙江中游，就有华电鲁地拉和华能龙开口两个大型水电项目被环保部高调叫停，其所开具罚单的理由，首罪便是“未批先建”。

　　那么，投资者为何甘冒被叫停的风险而不愿按图索骥，先获核准而后开工？所谓的“路条”，又是一个怎样的概念——核心问题在于，中国时下施行的核准制，与这个时代正常的经济节奏之间，又存在着多大的鸿沟？

　　多位业内人士告诉《能源》杂志记者，核准制这项旨在让渡决策主体、简化审批流程的政策已越发走向自我改革的对立面，深陷在无序垄断、程序繁冗与反市场化的泥淖中难以自拔。这是为什么？

　　审批经济

　　核准制，这个面目模糊的行政审批制度，迄今已诞生七年。

　　2004年7月，国务院颁布《投资体制改革的决定》，对传统的投资项目审批制度进行改革。至此，自改革以来日渐僵化的审批制寿终正寝，核准制与备案制登上舞台。

　　与之相应，国务院同时公布《政府核准的投资项目目录》，对政府核准范围与权限做出规定，强调其适用于“不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目”，范围涉及农林、能源、金融和交通等诸多事关国计民生及经济安全的领域。从《目录》细则上看，能源产业中的绝大多数行业，均适用于核准制。

　　所谓核准，意即只要所申报事项符合法律规章条件，原则上都应予以许可，这是对审批制下政府过于强大“裁量权”的一次瘦身。从流程设计上看，企业投资建设实行核准制的项目，仅须向政府提交《项目申请报告》，不再经过审批制时期《项目建设书》、《可行性研究报告》和《开工报告》三个环节。

　　不过，核准制被列为重大改革事项，其所指向的改革目标绝非简化流程一项。就能源领域而言，这项体制改革所造成的影响可谓深远。其中最为显著的一个变化是，项目建设的投融资渠道由以财政渠道为主向以金融渠道为主转变。

　　与审批制相配套的传统投资体制，亦曾有过初期“拨改贷”的改革，项目建设开始由完全计划经济的无偿财政拨款改为有偿商业贷款。项目建设者拿着相关部门批文后，再找银行贷款，这在当年被戏谑为“跑部钱进”。然而，一哄而上的政绩项目在缺乏问责的情况下，不仅造成投资效率低下，还导致国有银行满库坏账，金融活力气若游丝。

　　核准制的适时出现，将投资渠道从较为单一的财政贷款转向更为广阔的资本市场。企业不仅可以从银行获得贷款，还能根据项目愿景，发行企业债券，或由母公司在证券市场进行融资。这不仅缓解了困扰已久的银行呆账，也在资本市场和项目之间，搭建了双向选择的沟通渠道。

　　项目投融资的突破，是核准制在能源领域施行以来最大的亮点——事实上，也是唯一值得称道的亮点。

　　中国国际工程咨询公司可行性研究与评价中心主任李开孟在其相关著作中对核准制的主要目标做了如下界定——理顺政府部门间的分工合作关系、约束地方政府行为、确立经营性国有资产投资主体和规范政府的投资程序。

　　在这四大目标中，除了“经营性国有资产投资主体”一项益发牢固之外，其余三项目标显然差强人意，甚至不进反退，形成更难理顺的痼疾。

　　如前所述，相比审批制，核准制需完成的报告批复环节简化至一项。这种流程设计的初衷，自然以释放企业自主、约束政府管制为目的。但在现实操作中，期待中的流程简化并未出现，手续甚至更为繁冗。

　　“审批制时，项目一旦被发改委批准，便有了合法性，企业就可以到各部门办理行政许可，无论结果如何，均不影响项目的合法性。”水电专家张博庭向本刊记者解释道，“但现在，只有拿到项目建设的所有行政许可，发改委才会予以核准，项目才具备合法性。问题在于，在项目设计的几十项手续当中，任何部门都有理由予以搁置或叫停。这就相当于由原来发改委一次审批，变成了不同部门的多次审批。”

　　发改委的最终裁量权限并未改变，而相关部门与地方政府对项目的影响却由此增加，这种横生枝节，让企业苦不堪言。所谓的理顺分工、约束规范，已然成了空中楼阁。

　　“我们现在去跑项目，以前守着发改委就行，现在不仅要守发改委，还得分头去跑。一旦某个部门耽搁一下，原先已经获批的行政许可又作废了。”国电新疆哈密公司副总经理张云海介绍道，“虽然政策规定各部门必须在20天内给予核准意见，但实际跑起来，根本不是这回事”。

　　这种繁冗的手续流程，多为业内人士诟病。中电国际高级经济师王冬容将之形象地称为“审批经济”。

　　“从某种意义上讲，‘审批经济’比‘计划经济’危害更大，因为‘计划经济’还有‘计划’作为依据，企业可从中找出决策依据；但审批经济基本上无据可循，没有透明度和规范性。”

　　究其原因，是因核准制沿袭了在高度计划体制下对建设资金和建设材料、设备的分配需要，在当前项目建设的一切资源均已市场配置的情况下，项目核准的本质已演变为对“大食堂入场券”的分配。为了迅速打通关节，拿下项目，“发电企业要抢占地盘和排名，地方政府要拉动经济和税收，拿‘路条’成为二者共同的目标所在。” 王冬容解释道。

　　路条流弊

　　九月下旬，稍息片刻的怒江水电再度卷入“未批先建”的舆论漩涡。90座水电站切割了怒江大小66条支流，这组看似触目惊心的数字迅速让舆情激化。但从争议的核心内容来看，除去永恒的环保话题，质疑和辩解双方拉锯的红线，仍然是对“批复”有着立场不同的认知差异。

　　从质疑者的角度来看，一个投资巨大、牵涉面广的能源项目，在未能取得国家机关最终完整项目许可的情况下，为抢占工期，无视国法边批边建，理所当然应受到舆论的监督和法律的制裁。

　　这种激愤的舆情，让项目业主左支右绌颇为被动。显然，依据目前施行的核准制，只有获得由各级发改委核准的项目申请报告批文，才能让项目拥有完全合法的身份认证。对大多数项目而言，他们所能倚仗的，是一项业界通称为“路条”的文件。

　　那么，“路条”因何而来？在工期漫长、程序繁琐的体系中，它又有着怎样的开路魔法和尴尬身份？

　　前文提及，在原有审批制程序上，需要经过“项目建议书”、“可行性研究报告”和“开工报告”三个环节，而在2004年投资体制改革后，项目核准的程序在国家发改委一级，已简化至《核准申请报告书》一个环节。

　　然而，该政策甫一出台，其框架便与项目实践相龃龉。作为投资金额巨大、前期工作繁密的能源项目，根据产业情况所做的各种评价报告、获取相关支持性文件的时间和费用均耗费良多。以水电项目为例，仅“三通一平”一项，耗资即可数以亿计。在此情况下，若项目最终不能获得核准，那么整个前期工作的投入就会付诸东流。

　　一个不容忽视的背景是，在中国市场经济体系下，能够开展这些事关国民经济命脉项目的业主，大多为国有企业。主管部门也难以坐视国资流失，因此业界想到了审批制时期的“立项”环节。即先立项，再全面深入开展前期工作，把核准一步通过，变成了两步走。在国家发改委正式核准之前，对项目来一个“同意开展前期工作”的批复或通知。这个批复，亦即业界俗称的“路条”。

　　站在业主的立场上，一旦“路条”在手，不仅意味着前期工作开展拥有合法依据，有了与数十个部门申请或交涉的凭据。更大的作用在于，是无形间形成了挟持项目前期巨额国资投入的有利筹码，这也就意味着，一旦获取“路条”，最终项目被核准仅是时间问题。

　　如此再反观引发天下围攻的系列“未批先建”事件，在业主看来，既然已获“路条”，项目被核准仅是时间问题，也就不存在未批先建。

　　“在国家的计划管理体制改革之后，严格说来，所谓‘未批先建’的项目只能是指那些没有拿到‘路条’就擅自开始施工的建设项目。而对于已经取得了国家有关部门开工‘路条’的项目，‘先建’正是遵守政府部门行政许可的合法行为。”张博庭说，“对于大多数合法取得路条后‘先建’的工程而言，往往都应该会在合理的期限内，取得有关政府部门核准的各种手续。”

　　那么为什么企业不等到完全获取各部门核准手续，一次性拿下《核准申请报告书》再推进工期，以避免落人话柄被公众质疑？

　　从表面看来，核准制的制度设计即便加上“路条”环节，相比审批制时期三个阶段依旧少一个环节。但是，在流程实践中，从“路条”到“核准”之间，各种能源项目因产业特征及项目实况的差异，涉及部门数量不等。

　　以水电为例，“《项目申请报告》通过发电集团和项目所在地省发改委报国家发改委，上报项目申请报告需要附10多个文件和10多个报告及附图附表，实际大约需要40多个各级政府的文件。”国电大渡河公司总经理付兴友认为手续太过繁杂。

　　不仅如此，在一些关键环节，有关部门决策权力日益壮大。以火电为例，“审批制时期，对煤源的提供只需要承诺文件，现在还要求提供煤矿的各种证照和手续。而且在这其中环评是一票否决，并且历时最长，内容最广。”山西一家热电厂工作人员说。

　　若遭遇这种情形，上下心照不宣的“路条”，亦遭遇名不正言难顺的身份尴尬。“像2009年环保部叫停金沙江中游水电的根本原因，就是因为企业上报的环境评价文件，迟迟得不到答复。施工企业在截流安全渡汛和让洪水冲毁所有的前期工程的尴尬中，必须做出自己的选择。”张博庭说，“路条”虽然管用，但碰到棘手问题，依然是一纸空文。

　　错位的主体

　　改革30余年来，中国政经精英先后受到全球各种经济学派的影响，有的放矢地将其吸收并转化为具体政策。其中60年代诞生于美国的以经济学方法研究非市场决策问题的公共选择学派，便是中国投资体制改革的重要理论来源之一。

　　据李开孟介绍，公共选择学派代表人物詹姆斯·布坎南提出要将政府的活动范围限制在古典经济学的三个基本职能——即亚当·斯密提出的“保卫本国不受侵犯、保卫社会成员的财产和人身安全、建设和维护公共工程和公共事业”等三个方面。

　　据此，核准制上位，则表明政府应放弃项目决策主体身份，将投资决策权让渡出来，交付于市场做出自主判断。“同时也告诉企业投资者，具体建设项目的实施，也应由企业自己决策并承担各种市场风险。”张博庭解释道。

　　核准制下申请报告的编制内容，也从原来以“技术经济论证”为主转变为以“经济、社会、资源、环境等综合论证”为主。按照核准制的要求，国家核准机关对企业投资项目申请报告的审核，重点是属于国家应该关注的事项，即从项目建设所引发的外部性、公共性问题等方面进行审核。

　　因为国家已经从投资者的身份退出，李开孟认为：“至于项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等内容，就不再是项目申请报告中进行详细分析和论证的内容。”

　　若沿着改革方案所设计的理想路径演进，那么将形成政府、企业、公众多方牵制的责任氛围——由政府投资主管部门代表社会民众利益，站在社会和谐发展和可持续发展的角度，对企业投资于规定范围的项目进行核准审查。

　　这种理想机制显然并未实现。落空原因亦非难解——自2004年改制以来，政府并未从投资决策主体的立场退下，直接干预依然是各级部门奉行不悖的权力法则。

　　审批制时期，国家既是项目投资者又是审批者，对市场的干预和阻碍显而易见。改制后，干预之手相对隐蔽起来。从表面上看，政府退至公众利益维护与仲裁者位置，而企业自负盈亏的自主迫切性增加，市场发展与竞争应趋于理性有序。

　　实情自然并非如此。除去前述程序繁冗、政出多门，乃至“一纸路条闯通关”的现象外，政府对项目投资决策的影响并未有丝毫减退。以电力行业电源项目为例，“在中央政府牢牢把持电价管制和项目核准的同时，地方政府迅速把持了电量分配的审批权。”王冬容认为，“一些地方政府以节能发电调度的旗号，推行差别电量计划，进而将电量分配演变为奖惩、控制发电企业的自由裁量手段。”

　　电量分配与项目核准制看似相去甚远，但实际上，在项目核准阶段，便有大量涉及地方层面的手续和文件需要补充。如此一来，地方政府也成功跻身干预行列。这种决策主体的错位，直接导致政企自我定位模糊不清。

　　“政府偏重审核，轻视规划；而企业则重视投资，忽略效益。”原电力工业部规划计划司司长王信茂认为，“这些年‘跑马圈地’、‘跑马圈水’等现象的产生，跟当前电力投资体制管理体制也不无关系。”

　　2002年厂网分开，截至现在，政府并未建立电力投资市场的机制与规则，项目前期缺乏规范化的管理机制，致使“跑马圈地”现象频发。“各投资主体为争夺未来的市场空间，一旦拿下厂址资源，就可开展项目前期工作，从初可研做到可研，直至满足核准条件。”王信茂告诉《能源》杂志记者，“除个别触碰国家红线的项目外，一般项目都能‘生米煮成熟饭’最终被核准，这就导致电源建设呈现无序发展态势。”

　　在这过程中，各级部门以审核者的角色，一面坐视投资主体拼抢项目，竞相公关；一面又疏于前期规划布局，无意间拉长核准流程。

　　而一旦出现问题，“主管官员的思维方式经常会自觉不自觉地退回到以往的政府审批建设项目的计划管理方式上去，表现出更大的随意性。”张博庭说，“以金沙江‘环评风暴’为例，环评报告两年多不给批复，截流半年后，又想起来要叫停，出现这样的风暴实在让人匪夷所思。”

　　如何问诊？

　　早在2004年，核准制刚推出时，即有业内人士质疑其为“改良的批判制”。时人认为，由于审批制与权力寻租之间几乎可以划上等号，因此不得不换上核准制这个新名词。

　　若做诛心之论，单就投融资渠道转变来说，核准制与审批制之间，应有本质区别。至少目前国有银行与之相关的呆坏账大幅度减少，国家财政负担也大为缓解。只是，七年下来，核准制改革主攻乏力，让业界深为不满。

　　在核准制本身及衍生的诸多矛盾中，繁冗的批复流程和错乱的决策主体，是首当其冲的问题，业界的批评声浪，亦将其列为首务。

　　“路条”原是解决项目启动之初空白身份的权宜之计，沿袭七年，渐至成为投资程序一道固定环节。无论在《投资体制改革决定》还是在之后的正式的文件上，都没有对路条的定义，也没有对拿到路条的条件和程序有明确的要求。在正式的材料里不用路条这个词，但在项目的核准过程中，它是一种约定俗成的称呼，也是一个必须经过的程序。

　　“路条”的名分尴尬无时不在。“虽然上下各级当事者都认可，不过并未解决‘合法化’的问题。”张博庭说，“现在这种不尴不尬的身份，打个极端点的比方，就算是与其它企业或地方有了纠纷，遇到违约现象，打官司都未必能赢，因为你这项目还是‘非法’身份，只是一纸允许开展前期工作的文件。”

　　张博庭认为，既然“路条”已成为事实上的项目通行凭证，承担了核准制改制初衷的基本任务和内涵，就应该将“路条”予以正式定义，并赋予核准制下最终批复文件所应拥有的“合法身份”。“既能避免‘未批先建’现象频发，也能完成当初简政放权的投资体制改革的初衷。”

　　同时，为防范“路条合法化”后导致的项目无序上马(事实上，即便是当前数十个部门一起核复，无序现象依然猖獗)，政府应真正从投资决策主体的身份退出。

　　“政府应该把管理精力放到前期规划上来。根据国民经济发展情况，认真做好核准目录中各行业的产业研究。”王信茂说，“现在已经是‘十二五’开局之年了，‘十一五’的电力规划都还没出来。为什么？因为相关部门缺乏研究力量，也缺少去制定规划的动力。”

　　业界呼吁很久的《规划法》，至今也没出台。如此，政府在进行相关产业布局时，权力的伸缩与决策干预的范围均有极大的随意性。作为政府主要职能之一，电力项目一直到投产之后才由电监会进行监管，而在前期立项到项目投产这个漫长的过程中，并无统一的监管机构。

　　“不把前期规划和监管做好，将精力放到后期实质的审批上，是一种本末倒置。”王信茂曾在上世纪九十年代中后期，长期主管过电力行业的规划与投资，“在规划之前，首先需要指定部门将资源从源头上统一监管起来，水、网、核、风，都是稀缺资源。然后认真细致地分析产业发展现状和趋势制定符合实际的规划，并在发展过程中根据市场规律做适度调整，比方说一年一调。”

　　王信茂认为，如果政府在规划上研究力量薄弱，可以搭个平台，借助企业、行业协会和中介机构的力量，进行科学决策。“不是说现在有关部门没有规划，而是有了规划，也不敢拿出来，或者拖到经济周期快完成了，再拿出来。”

　　一旦有了前期详细严谨的规划，“就应将规划中的资源或项目公开招标，根据价格成本、环境因素和其它社会效益选择投资者。做到这步，除了核电和示范项目外，只要是在规划里的项目，不论投资者是谁，连核准制都无需采用，只需备案即可。”王信茂说。