养老院双轨制：公立机构一床难求 民办企业难活

　　早报记者 刘欣

　　上海长宁区华阳街道某居委会负责人张霞(化名)父母都已80多岁，身体情况需要全护理。她想让父母住进养老院，但是住不起。

　　目前，上海养老院入住的全护理收费，大多不低于2000元/人/月的水平。张霞说：“老人听力不行，钟点工上门服务敲门老人都听不清，而且担心老人不太安全。但是，父亲只有2000元退休金，母亲只有500元，自己的工资只能维持平日自己家庭生活的开支。”

　　像张霞这样苦于家中老人无处安身的国内居民还不少。在张霞工作的社区附近，大部分公办养老院已没有了床位，一些有入住需求的老人却因经济原因住不起民办养老院。

　　早报记者走访上海养老院了解到，尽管中国政府正不断加大对养老机构的扶持力度，但国内养老院发展依然困难。在养老院住床供求关系紧张的背后，由于经营风险考验着民间养老院的经济承受能力，社会资本进入这一领域的积极性并不高。

　　随着中国人口老龄化大潮的到来，养老院床位紧缺的供需矛盾将更加凸出。在今年全国“两会”上，全国工商联递交的全国政协十一届五次会议第1004号提案中提到，中国正经历历史上规模最大、速度最快的老龄化进程，60岁及以上人口占比达到13.26%(约为1.78亿人)，已超过13%的老龄化社会标准线。据预测，到2050年，中国老龄人口将达到总人口的三分之一。

　　而据新华社报道，截至2011年底，全国老年公寓、福利院、敬老院等各类养老机构有4万个，养老床位315万张，床位数占老人总数的比例仅为1.77%。

　　公立与民办的两极分化

　　早报记者近日走访了上海市多家养老院发现，中心城区公办养老院一床难求。而招不到老人的养老院多为民办养老院，且往往条件很差、地段很远或者收费特别高。

　　其中，一家区级福利院设在靠近地铁站但氛围却很安静的路段，面积规模类似小学，多处设有花坛绿树，空气新鲜。该福利院院长王娟(化名)介绍，目前总床位为353个，已入住300个，主要接收对象为本区不能自理的老人以及其他养老机构不能承受的老人。房间主要为双人间、三人间、四人间、六人间，房间内设电视以及独立的卫生间。记者看到，有的老人在走廊内移步运动，有的老人在所住房间的公共大厅内和亲人聊天吃东西。

　　王娟说，福利院的主要经营费用来源为自收老人费用部分，差额部分每年政府进行拨款。其中，自收老人费用部分根据1998年区市收费标准定价。

　　其中，床位费一个月500元，伙食费420元，护理费分为二级护理、一级护理及全护理，价格分别为300元、480元、1200元左右。“收费标准现在看很低，差额部分政府投入越来越多。”

　　王娟对早报记者表示，“公办养老院获得政府的支持力度更大，可以把所有的精力财力用于优质服务，而民办养老院在考虑服务的同时要考虑生存的问题。但一般来说，民办养老院要考虑入住问题，收费标准也不会设置得太高，但设备条件相对较差。”

　　早报记者走访了长宁区内位于长宁路两侧相隔不到几千米的另外两家养老院，一家为华阳街道办养老院，一家为民办养老院。

　　华阳街道办养老院设在华阳街道社区办公大楼中的几个独立的楼层内。在楼层中设有麻将桌、沙发和电视。房间多为三人间，内设电视和独立卫生间。

　　该养老院值班医生林立(化名)介绍说，养老院总计有110多个床位，目前入住人数接近满额，需要排队等待。接收对象向社会开放，但要求60岁以上能够自理的老人。目前有95位老人为二级护理，11位为由原来二级护理转为一级护理的老人，另外2个老人为专户。

　　挂在墙上的入院程序以及收费图显示：每个月的护理费500元，伙食费420元。托管费根据所住不同条件的房间收费标准分不同级别，最低为580元，最高为1130元。计算下来，最低收费1500元，最高收费2050元。

　　该养老院一位负责人称，街道办事处象征性地收取养老院的房租费。养老院工作人员的工资福利待遇由街道发放，平日养老院的维修工作也由街道办事处包办。累计下来，每年大概获得街道办事处20万元左右的补贴，每年账面盈利大概在几千元至一万元左右。

　　另一家民办养老院位于长宁路边的居民区内，分为两层，若不细看像一栋普通的居民楼。走进去，近20位老人集中坐在一楼的大厅内，多数老人都沉默地坐着，一位老人言语不清地对着电视说话。护工则在厅内的桌旁吃饭。走进大厅，里面的房间显得较暗，每个房间设有约5张不同朝向的床位，每个床位边上设立一个陈旧的柜子供老人放日常用品。走上楼梯来到另外一幢房子的二楼，老人房间光照条件相对好些，几个老人在扶梯旁闲坐着聊天。

　　这家民办养老院原为街道办养老院，后转制给个人经营，目前共有近100个床位，已经有80多位老人入住，最低年龄65岁，最高年龄90多岁。

　　该养老院墙上贴的入住信息显示：二楼的托管费为900-1100元，一楼托管费为650元。另外，伙食费450元，护理费分四个级别，其中三级为200元，二级为300元，一级为500-700元，专户需要面议。

　　计算下来，住在二楼的三级护理入住费用在1550-1750元之间，二级护理入住费用在1650-1850元之间，一级护理入住费用在1850-2250元之间。住在一楼则少了250-450元。

　　这家养老院工作人员李强(化名)说，平日经营费用主要来自老人缴纳的费用以及政府补贴，“补贴好的情况下每年会有十几万元左右。”

　　李强称，“由于养老院位于市区，每年的房租都要花去30多万元。现在还只有八十几个老人入住，费用来源还是相对少的，预计要床位住满后才能保持微盈。”

　　早报记者从该养老院二楼墙上贴的一张2011年4月份的伙食费用收支表上看到，该养老院当月亏损748.6元，累计亏损8664.79元。

　　这家养老院一位负责人称，“国营的、街道、农村城镇养老院不要付房租，但我们养老院房租占整个收入一半。”

　　李强说，由于养老院硬件设施比较差，投入的资金不多，而且位置在居民区里面，老人一般不愿意入住。

　　全国老龄办《民办养老服务机构基本状况调查报告》指出，全国养老服务机构中10.6%为民办机构，入住的老年人中64%为70岁至89岁的高龄老年人。民办养老机构配备的养老服务人员数量严重不足，与国家相关政策要求的老年人与服务人员配置比例差距较大，民办养老服务机构硬件建设水平较低。

　　在医疗设备方面，约20%的机构没有配备基础救助设施，仅有8%和14%的机构拥有B超机和心电图仪。80%以上的机构在紧急救助情况发生时，需要到外界调配车辆；60%以上的机构没有和当地医院建立绿色通道，难以保证在紧急情况下迅速救治。

　　“养老院也是弱势群体”

　　多位养老院院长坦言，养老行业也面临着管理、医护尤其是护工等人才匮乏的状况。

　　早报记者走访的多家养老院负责人表现，绝大部分护工并不具备护理专业背景，多数是通过几天急速培训上岗。而每天高强度的工作以及巨大的心理压力，再加上薪资待遇、社会地位低，造成护工的流动性很大。

　　一家养老院的护理长已经从事护理工作7年。她坦言能够坚持做下来的人非常少，“很多招进来的人做了半年一年就做不下去了。”不计所缴纳的保险金，该养老院为护工提供2000元的工资，并包吃包住。“他们更想去做钟点工或做家政，工资是护工的翻倍甚至几倍。”

　　一位养老院院长动情地对早报记者表示，“我感觉能留下来都是很好的，是对养老院的老人有感情的护工。但是护工也有自己的后顾之忧。绝大部分护工是来自外地的进城务工的妇女，需要挣钱供子女长大成人。”

　　养老院接收的老人支付能力有限，护工人员工资需要提高，养老院需要控制经营成本，多重矛盾下造成护工荒的困局。

　　《2010年上海社会福利工作年报》数据显示，截至2010年底，上海市养老机构共有2.02万名从业人员，其中护理人员占比最大，为59%。

　　据了解，目前上海市徐汇区、嘉定区设定了对养老机构护工岗位每月几百元的补贴政策，但对于解决护工问题难度依然很大。

　　多位养老院院长向早报记者表示，养老院一旦发生意外事故涉及到法律纠纷面临的风险很大，“目前还没有专门针对养老当中出现的问题进行鉴定的法律法规，要么参照医疗事故法或者交通事故法。这样院方跟家属沟通就会耗费很大的心力和成本。”据了解，上海市、区以及养老机构分别出资1/3统一根据各机构的床位额度购买养老机构意外责任险，如果由于养老机构的责任造成入住老人发生意外身亡，最高赔付额为8万元。

　　一位曾经在街道办养老院担任过院长的人士反映，“多数养老院没有自己的医疗机构，有的养老院往往是一个院长加上几个护理人员，老人生病管不了。有的养老院医生护士的比例不搭配，老人的人数和医生的人数也不匹配。”

　　另外，他还称，在养老院设施方面，很多养老院以前是由厂房、学校改建而成的，每个老人的居住面积要达到多少平方米，要有多少个扶梯等设备条件都不到位。有的养老院除去每月缴纳的常规费用外，还存在以各种名义征收杂费等不规范的行为。

　　多家养老院院长对早报记者表示，不仅老人是弱势群体，养老院也是弱势群体，需要社会更多的关注和支持。

　　“先让最需要的老人入住”

　　对于养老院住床紧张、护工匮乏的现状，社会人士给出的建议是，先让最需要的老人入住。

　　一位不愿意具名的老年学学会负责人称，“目前政府要特别关心收入特别低，由于个人情况、家庭收入，应该要住进养老院但是住不起的老人。现在很多养老院床位很紧张，但是不能享受最低保障和补贴的人只要出了钱就能进。床位已经满了，但入住的未必是最需要的人。”

　　上海已出台2010年增加城镇企事业单位退休人员基本养老金的相关办法。据估计，增加后的月基本养老金最高可能达到2030元，一般情况下不到2000元。

　　一位民办养老院院长顾俊(化名)对早报记者表示，“根据补贴政策，上海市以对收住本区的老人进行补贴的方式补贴给机构，因此养老机构是受惠者，但反过来我觉得对老人是不公平的。”

　　顾俊称，“养老院拿到补贴是不是用到老人身上，有些人住不起养老院，他们有没有这个补贴？负责给补贴的部门可以把这个补贴给你这个养老机构，也可以给他这个养老机构，就看你们的表现了。”

　　包括顾俊在内的多位养老机构的负责人坦言，“最好不要补贴给机构，应该补贴到个人或者采取其他形式让老人选择到底是居家养老还是机构养老。”但这一改革在业界看来难度很大。

　　上述老年学学会负责人称，以中国香港模式，大部分由社会来办养老院，政府根据需要入住养老机构的托底人群购买床位额度，并进行评估，将符合条件的老人安排入住，扶持需要公共财政支持的人。另外，国外5%～10%的养老床位除去私人资本运作部分，其余的则是提供给支付能力比较差的老人。

　　他还表示，“既然把养老机构定位公益性质组织，政府经过评估后应该基本满足有入住需求的老人。根据收入水平应该多少由自己承担，不足部分由政府扶持。这是比较理想的模式。”

　　上海民政局一位负责人表示，“从社会资源配置角度来看，应该是人生最后最困难阶段的老人才住进养老院，其他的老人提倡在家里养老。养老机构毕竟是局限性的，不可能比家里自由。如果都住进机构，上海这块的承载力也满足不了。”

　　根据《2010年上海社会福利工作年报》，2010年底，上海政府办养老机构293家。其中，市、区县级养老机构33家，床位9065张，占总床位的9%；街道(乡镇)级养老机构260家，床位3.66万张，占总床位的38%。另外，社会办养老机构332家，床位5.22万张，占总床位的53%。

　　发展方向是“公建民营”

　　政府关于养老院建设的问题是，如何通过公共支出以增加供给，以满足中国社会快速老龄化的现实需要。

　　上述民政局负责人介绍称，上海市、区县养老机构列入财政项目，市级养老机构由财政全额拨款，区县大部分养老机构实行全额拨款，个别区县实行差额拨款、定额拨款等。

　　另外，根据各个区县情况，对街道、社会办基层养老机构实行多项补贴政策。对新增养老床位列入市区政府实事的项目，给予一次性建设补贴和开办费补贴。经养老机构申报、第三方考核评估，按照收住本区户籍老人数量，给予养老机构考核运作补贴。除此之外，还有租金补贴，部分区县还实行人才补贴。

　　这位负责人说，“‘十一五’期间政策补贴力度很大，否则每年一万张床位很难完成。”

　　《2010年上海社会福利工作年报》显示，“十一五”期间，上海市养老机构投入经费总额累计36.06亿元。市级财政投入每年为5000万元，但在总投入中占比连续5年持续下降，平均为8.2%。区县及街镇级投入经2007年小幅下降后持续加大，占总投入比例由2007年的28.1%持续提高至2010年的77.4%。社会投入占总投入的比例，却由2007年的62.2%持续降至2010年的18.6%。

　　另外，从养老机构登记形式来看，除去33家市区县级养老机构以事业单位形式登记，其他的全部以民办非企业法人形式登记，都属于非营利性机构。

　　该负责人介绍说，目前上海市养老机构以公建公营以及民建公助两种为主，“从方向上来看，我们提倡公建民营。因为私人建的，流动性、不确定性大。长宁区原来有家企业投资的养老院，后来改做经济型酒店，政府给了建设补贴，但300张床位就这样流失了。”

　　全国老龄委办公室副主任闫青春在《社会福利》杂志上发表的论文中提到，所谓“公建民营”，是指在新建养老服务机构时，各级政府要摒弃过去那种包办包管、高耗低效的管理体制和运行机制，按照办管分离的发展思路，由政府出资，招标社会组织或服务团体去经办和管理运作，政府则按照法律法规和标准规范负起行政管理和监督的责任。

　　上述上海民政局负责人介绍说，“以后公建的养老机构不是委托给企业或是个人，而是专业性的公益性组织。盈利部分不分红，作为持续的资产充公，按照公益性目标来运作。”

　　这位负责人称，目前上海建设公益性组织还是处于孵化阶段，尚不能像香港那样发展成熟。自2009年工作推进以来，上海市已经实施或正在实施的公益招投标项目有127个、公益创投项目有125个，安排用于公益招投标和创投项目的资金已达1.86亿元，直接受益人群已达61.4万人，间接受益人群已达48万人。

　　近年来，民间公益组织不断涌现和成长，救灾援助期间，民间公益组织的灵活性为国家政府救灾起到了重要的补充作用。但是到目前，许多民间公益组织却因为一直无法注册，不得不面对停顿甚至是无法生存的状态。很多公益组织由于找不到业务主管单位，难以实现民政注册，只好以工商注册的形式开展活动。

　　全国政协委员、合众人寿保险股份有限公司董事长戴皓在今年全国“两会”提案中建议，公益组织注册时，不再需要挂靠业务主管单位，但需建立准入制度，并制定相应的法律、法规和政策，既鼓励、支持兴办民间公益组织，又要加强管理，使其高度规范化，避免一些单位利用公益名号募集资金。

　　“多让社会资本进入”

　　去年，由上海市民政局、市老龄办、市统计局联合发布的数据显示，截至2010年12月31日，上海市户籍总人口1412.32万人，其中，60岁及以上的老年人人口331.02万，占总人口的23.4%。2015年，上海市户籍老年人口将超过430万，比例将近30%。其中，80岁以上高龄人口将达70万，2011年至2015年平均每年增加2.4万，同时纯老比例和农村纯老现象将更为突出。据预测，2013年，上海市新增老年人口中80%以上将为独生子女父母。

　　上海民政局表示，“十二五”期间，上海市将继续按照3%的整体规划，新建2.5万张养老床位，使全市床位总量达到12.5万张。

　　上述老年学学会负责人表示，“以发达国家的比例而言，像我们这样的老龄化水平，养老床位占老龄人口的5%～7%。按照我们3%的比例计算，若参照发达国家的水平，目前上海仍差6万~12万张床位。”

　　面对地方财政投入有限的社会现实，有业内人士建议，养老机构应该更多地由民间来运营。例如社会办占比70%，政府办占比30%；或者社会办占比80%，政府办占比20%。

　　上述老年学学会负责人分析，从积极角度考虑，此举能扭转政府补贴太多的瓶颈、社会积极性不高的影响。如果全部的养老机构都变成官方的，就会不断地增加公共政府资源的投入。这个投入会受到政府预算和GDP发展的限制。要解决供求关系紧张的问题，政府就要支持和鼓励社会各方面的多元化投资。

　　但多位接受早报记者采访的业内人士对社会资本进入养老院态度并不乐观。《2010年上海社会福利工作年报》显示，社会投入占总投入的比例却由2007年的62.2%持续降至2010年的18.6%。

　　上述民办养老院院长顾俊称，开办养老机构的标准已经制定，任何个人都有资格来办，但是要拿到养老院执照却很难。国家认为私人追求经济利益办不好。

　　上述老年学学会负责人称，相对于难拿执照，拿下来后能不能维持经营更艰难，“养老机构运转以后能不能经营获利，如果不能获利，后面的社会资本也不会进来。”

　　他表示，中心城区养老床位不够，但社会的参与积极性不很高，肯定认为经营困难。他举例称，如果要建养老机构，建设的土地价格若参照商品房价格，养老机构必亏无疑，“政府鼓励社会参与养老机构实施建设，就要考虑对他们来说有哪些扶持措施，使他们保持微利并且可持续发展。”

　　而据某位养老院院长介绍，上海市民办养老机构在床位满额的情况下一般保持微利，若床位不能住满则一般处于亏损状态。

　　上述上海民政局负责人表示，一方面，对民办养老机构要予以更多补贴以及人员培训方面的扶持，提高其经营的积极性。另一方面，公办养老机构的收费标准不能完全背离市场。此外，公办、民办对入住对象要有准入条件，不能同质化竞争，应该更有侧重。

　　业内人士称，不仅是上海，全国很多地方也都出现了养老机构建设不足，社会资本进入困难的状况，而这急需政策的扶持以及清障。