黄小鹏：应当压缩政府规模建设一个廉价政府

　　作者：黄小鹏

　　在最新出版的《朱镕基讲话实录》一书中，中国前总理朱镕基强调“要把我们的政府建设成一个廉洁的、高效的、廉价的政府。”他还说，马克思的《法兰西内战》中讲过“廉价政府”这个词，实际上就是指一个精简的、成本很低的、不浪费人民血汗的政府。

　　廉价政府的思想最初来源于古典经济学家亚当·斯密。斯密在《国富论》中指出，政府的收入来源于税收，政府和纳税人之间也该遵循市场经济的规则，政府活动的成本(征税)和产出(提供公共产品和服务)要体现经济活动的合理性和效率性，即政府管理公共事务成本要最小化。马克思在为未来新社会制度作设想和规划时，沿用了斯密的这一思想，提出了“廉价政府”的概念。显而易见，与廉价政府相对应的是昂贵政府的概念。可以说，追求廉价政府、反对昂贵政府历来是世界各国老百姓的一个基本诉求。

　　值得强调的是，廉价政府与小政府两个概念既存在内在联系又有所区别。在崇尚自由放任的古典学派亚当·斯密那里，这两个概念已经得到区分，小政府是指政府功能简单、财政收支占经济总量比例很低，而廉价政府则是指提供等量服务的时候，政府机构最精简、成本最小化。不过，虽然两者有所区别，但在斯密眼中，廉价政府与小政府应该是同时出现的。

　　到了现代，随着社会化大生产程度日益提高，古典学派给政府界定的守夜人角色式的小政府已不太现实。现今各国的政府功能或多或少都有所扩展，以财政收支占国内生产总值(GDP)比例计算的政府规模也普遍在扩大。一般来说，大政府通常也极易导致昂贵政府，因此，在政府功能日益扩展、规模日益扩大的情况下，要建设一个廉价政府，就有两层含义：一是遏制政府“变大”的冲动，将其约束到尽可能合适的规模，二是在规模确定的前提下，公共服务的成本最小化。

　　从功能上看，中国政府显然是最多、最全面的，政治、经济、文化教育、社会事务，可以说是无所不包。政府介入经济社会事务越多，所对应的财政收支规模也就越大。有的研究认为，中国的宏观税负已经达到了30%，位居世界前列，还有的排行榜将中国税收痛苦指数列为全球前列。财政税收的国际间比较，向来是一个复杂的问题，因为各国的经济结构、收支细项内含定义有所不同，统计口径也相差很大，但有一点可以肯定的是，目前，中国政府管理的事务过于庞杂，财政收支占GDP比例过大。中国政府是一个“大政府”，应该是无人能否定的事实。

　　然而，光从财政收支占GDP的比例这一点看，只能揭示问题的一个方面，因为世界上许多国家，特别是北欧等福利型国家这一比例也不低，政府掌握的财政收支权力也很大。但是，这些大政府的国家不一定就是“昂贵政府”国家。一项统计表明，德国、英国、加拿大、美国、俄罗斯、印度、泰国、韩国、埃及的行政管理费用占财政支出比例分别为 2.7%、4.2%、7.1%、9.9%、7.6%、6.3%、5.2%、5.1%和3.1%，中国的行政管理费用占支出比例按旧的统计口径高达25%左右，按新的统计口径，仅一般性公共支出就占到10%，总的行政支出比例应该仍然保持原有高位。从这个角度看，中国政府同时也是一个“昂贵政府”。

　　在财政收支规模占GDP总量确定的前提下，行政性支出占比越大，意味着用于其他领域特别是民生领域的资金受到挤占。很多国家的税负虽然很高，但提供了相应的高福利，以北欧国家丹麦为例，该国2007年政府支出的福利性支出(含教育、社会保障、公共医疗卫生等)占财政支出之比为70.25%。另外一些国家，比如德国、澳大利亚、加拿大、美国也分别高达68.84%、58.73%、56.73%、57.11%，而中国的这一比例仅为30%左右。现在，中国政府越来越强调民生，对民生的投入也确实在增长，但是，如果不把高昂的行政费用压缩下来，民生投入就是一个左手倒右手的游戏，并没有特别的价值。

　　从收入分配角度看，一国国民创造的财富通过一次分配和二次分配之后，在居民、企业和政府之间形成一定的比例。如三者之间的分配不当，会导致一些问题，席卷西方各国的主权债务危机，就是因为政府分到的蛋糕太少，导致入不敷出。在民主制度下，政府一方面要给老百姓很多福利，一方面又无法提高税率。但是，只要发生主权债务危机国家的政府是“廉价政府”(除希腊等个别国家外，事实也确如此)，那么这种危机对老百姓来说，并不是灾难性的。甚至与那些没有发生危机的“昂贵政府”国家相比，老百姓的福利损失更小，因为后者的国民财富，更大的部分成了纯粹的财政靡费。

　　那么，中国如何建设一个廉价政府呢？或者说，如何把一个昂贵政府转化成一个廉价政府呢？首先，应该压缩政府规模。正与前面所说的，大政府在没有监督的情况下很容易变成昂贵政府。政府只能充当经济活动的裁判员，而不能像现在这样，既充当裁判员又在大量的领域充当运动员角色。政府除了要在经济领域厘清自己的角色，该退的就要退，在广泛的社会文化领域，政府同样应该实行退出战略。最近慈善领域触目惊心的丑闻就告诉我们，政府包办社会事务只会是百弊丛生。

　　其次，建设廉价政府最关键是要贯彻民主和法制。组织行为学理论早已经阐明，任何一个组织都有天然地具有扩张自己规模的冲动，如果没有法制和民主程序的外在约束，包括政府在内的任何一个组织都会演化成利维坦式怪兽。

　　如果一个政府的征税行为可以不经代议机构的许可，那么它自然会千方百计地扩大自己的收入规模。同样，如果预算支出可以不经过代议机构的实质性审核，那么它自然而然会为行政机构利益最大化服务。所以，现代西方政治哲学认为，建设小政府和廉价政府，关键是从财政上进行控制，特别是拼死不让政府多征税，还形象称这种做法为“饿死怪兽”(Starve the beast)。

　　行政机构不是一个超然于利益之外的抽象存在，相反它是一个独立的利益主体，并且其利益常与全社会福利相冲突，这已经成为公共选择理论的一个起点。因此，在没有民主和法制实质约束的情况下，昂贵政府无可避免。

　　民主和法制还有一个最重要的功能，那就是消除腐败，同时降低社会运行成本。政府的功能之一，在于提供经济秩序这一公共产品，在法治不彰、秩序失范的情况下，统计数字之外的社会财富靡费会极其巨大，经济社会运行成本必定高昂，这反过来又需要政府更多地介入，为政府扩张自己的权力提供理由。在民主和法制的环境下，社会交易成本压到很低，可以在相当大程度上切断大政府和昂贵政府的诱发因素。