杨志荣：财政年底突击花钱的做法应立即改变

　　近几年来，财政年底突击花钱屡禁不止，而且随着国家财政收入的高速增长，年底突击花钱的规模越来越大，2009年年底"一个月花2万亿"更是引起轰动。今年也是如此，据有关部门测算，年底三个月也有3万亿元要花完。看来，今年年底的突击花钱在所难免。随着今年的财政收入规模的增长，今年全国财政收入估计将超过10万亿元，大大高于去年的8万亿元。不过，虽然财政收入连年飞速增长，但财政依然赤字。

　　为什么年底突击花钱难以避免？有关部门把原因归咎于预算批复时间较晚，因此项目执行时间较短。还有人把问题归咎于年初财政预算不准确。但在我们看来，这些理由都站不住脚。

　　年底突击花钱的问题几乎在每年"两会"上都有代表提出，但为什么总是解决不了？在我们看来，主要有以下原因：

　　一是财税收支政策有问题。现行税收体制大体为1994年税改政策--高税率宽征管，随着征收技术的进步，财政连年超收毫无悬念。而按照我国财政支出惯例，当年的超收收入除了少量提取作为预算稳定调节基金外，大部分收入都要当年支出。

　　二是当前的预算制度存在逆向选择效果。在当前政绩制度下，无论是部门官员还是地方官员，完不成预算任务是要被指责的，于是保守的预算制定成为展示政绩升官发财的手段。年底突击花钱，更是凸显部门和地方担心预算的钱会被收回去，并影响下一年的预算。

　　三是现行人大制度存在缺陷。人大批准的预算具有法律效力，但现行体制欠缺问责，于是人大成了摆设，事实上无法约束政府预算。实施十余年业已过时的《预算法》更是限制了人大的权限。比如，人大及其常委会缺乏对预算过程的控制与监督；预算过程的制度设计相当粗糙，预算权高度集中在政府部门。

　　如此一来，财政系统把握了财政预算的话语权。面对连年高速增长的财政收入，财政部不适用零基预算，依然采用比例预算，导致部门财政支出的绝对数量显著增加，滥用财政支出于是无法避免，而财政超收的动力也十足。

　　财政部官员日前声称，中国人均财政收入水平不仅远低于主要发达国家，而且世界排名也处于百位之后。为此，财政部引用了IMF的数据，2010年美国、日本、德国、法国、意大利和英国的人均财政收入水平均在14000美元以上，而中国人均政府财政收入按当年平均汇率折算为1166美元，仅为上述国家人均财政收入的8%左右。然而，如果将人均财政收入与人均收入相比，会立刻发现中国的税负水平之高。以2010年为例，全国财政收入83080亿元，税收占88%，按13亿人口分摊人均税负5623元，超过了收入的41%，已经接近发达国家45%的水平。

　　在安邦研究团队看来，在一个经济转型升级乏力的经济体，财政收入增速大幅超过GDP增长，同时政府却因为担心预算资金花不完而年年都突击花钱，这不仅反映了国家财政预算制度的缺陷，还显示出政府在财政资源使用上并不是真正"以民为本"。实际上，年底突击花钱已不是在花，而是在"造"！

　　财政收入来源于财富创造并支持新的财富创造，只有这样才有可能实现可持续发展。为了改变现行财政制度下的问题，我们建议：

　　一要切实降低宏观税负。作为发展中国家的中国，要切实把接近发达国家的人均税负降下来；与此同时，财政收入增长率应该控制在GDP增长率之下。

　　二要对"十一五"以来的财政支出进行国家层面的效益评估和审计。自2005年全国财政收入站上3万亿元后连年超常规成长，今年前三季度同比增长29.5%，全年将达10万亿元，而且过去10年预算外的土地出让金收入也超过了10万亿元。各级政府不但没有把社会保障基金账户建立起来，地方政府债务反而超过了10.7万亿元。这些钱究竟花到哪里去了呢？钱花的效率如何？尤其在科技、教育、医疗这些特别应该花钱的领域。

　　三是人大应该重新修改预算法。确立对财政预算的监督和控制权，否则推出公共财政也会变了味。与此同时，人大还要在财政收入和支出政策予以明确，并对财政支出的宏观总量进行把握，比如立足于长周期财政收支平衡提高年度预算稳定调节基金，以丰补歉，同时充实影响社会稳定的社会保障基金，并监督各级政府把财政支出切实用于民生领域。

　　最终分析结论：

　　过时的财税体制，致使部门和地方利益左右了中国的财政收支，不仅人均税负难以下降，社会保障基金账户也难以充实。人大应当通过修改过时的《预算法》夺回话语权，建立长周期预算平衡的财政制度。

　　【作者：安邦咨询研究员杨志荣 】