时评：地方自行发债应与经济实力相匹配

　　财政部20日发布关于印发《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知，批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点(10月20日财政部网站)。

　　截至2010年末，全国地方政府性债务余额共计10.7万亿元，约相当于2010年GDP的26.9%，加上占GDP17%的中央财政国债余额和约占GDP6%的政策性金融机构发行的金融债券等，我国总体公共部门债务率在50%左右，仍在60%的预警线以下，远低于发生债务危机的欧美国家。但是，必须清醒地看到，10.7万亿元的地方政府性债务中有80%是银行的贷款。同时，这些贷款大多是用土地出让金作保证和使用在效益较低或者说没有效益、本来应该由公共财政承担的城市基础设施建设和公益项目上。随着楼市调控的深化，土地出让金收入急剧下降，已经不是平台贷款时期预估的土地出让金收入规模，将近8.56万亿元的平台贷款面临着风险。这也给地方政府如何融资、如何建立一个良性的融资机制提出了课题。因此，地方政府自行发债是我国财政体制的一项重大变化，也是投融资体制的一项重要改革，方向不容置疑。

　　对于地方自行发债许多专家发表了看法。有专家认为，将推进地方政府阳光化融资；有专家认为，可以缓解地方政府对土地财政的依赖；有专家担忧资金使用效率；也有专家认为，或埋下债务危机的新祸根。

　　笔者认为，一定要透过现象看本质。无论是地方政府贷款的间接融资，还是自行发债的直接融资，都是借债的一种形式罢了，本质都是借钱并且是有偿借钱，到期不但要还本而且要付息的。同时，风险是一样的，即：到期不能还本付息的违约风险。因此，如果认为地方政府将原来的平台贷款融资方式改为自行发行地方债融资方式，换个形式就可以不顾本地实力和财政收入盲目发债的话，就大错特错了，也必将酿成新的风险。

　　地方自行发债必须谨慎试点，稳步推进，防止一哄而起酿成新的债务负担和风险。如果超过本地经济实力发债，与贷款一样，都会发生偿还不了的违约风险。发债最大的保障是地方经济实力和财政收入规模。中央发行国债，最坏的打算是通过发行货币偿还。而地方政府没有这个权力，它只有两条路：一是本地的财力，二是中央兜底。当然，从目前投资对象的银行、各类基金等金融机构分析，如果超越本地经济实力发债酿成违约风险时，也可能将银行购买持有的到期地方债券转化为贷款。我国历史上就曾经多次将国有企业发行的、不能到期偿付的公司债券转化为银行贷款。

　　至于说放权地方发债能否减轻地方对土地财政的依赖，要具体分析。如果把土地出让金也计算在发债偿还时的财力保证的话，那作用就微乎其微了。

　　当然，从试点办法看，2011年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息并且试点省在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户，这对投资者应该没有风险。但要防止导致地方政府盲目冲动发债，而还的责任和压力被弱化的问题。同时，试点办法明确规定：自行发债收支实行预算管理。我国预算内资金已经有一套完整的管理办法，纳入预算管理将能够防止地方政府把自行发债筹集的资金搞成小金库而胡乱支配和使用。从开始就有了一个规范化的严格有效监督，非常值得肯定。再者，这次试点的上海市、浙江省、广东省、深圳市都是经济发达、财政实力强的地区，这是试点成功的实力基础保证。

　　作者：余丰慧，财经评论撰稿人