胡怡建：如何破解财政年底突击花钱顽症

　　胡怡建 

　　年末将至，“财政年底突击花钱”一事，再次被推上舆论风口浪尖。11月9日，财政部公布月度收支数据显示，截至10月底，财政收入完成90851.68亿元，同期财政支出完成77559.6亿元。据此推算，今年全年财政收入将有望完成109022亿元，余下的两个月中，财政可用支出将高达到3.5万亿元，月平均支出15731亿元，是财政前10个月平均支出7755.96亿元的202%。因此，财政年底将突击花钱已是不争的事实。

　　一边是火焰，一边是海水

　　虽然，年年突击花钱年年提，但今年重提却别有一番滋味。因为在今年被称为我国经济最为复杂的一年里，确实出现了太多反常经济现象，财政反常尤为突出。

　　一是经济增速放慢、税收增长加快。今年，国际金融危机阴影依然笼罩，欧美债务危机进一步蔓延、全球经济继续衰退，国内通货膨胀抬头，大量中小民企陷入困境，出口增长异常艰难，我国经济增速开始放慢。但建立在经济基础上的税收，却出现了超常增长。今年前10个月，全国财政收入90851.68亿元，比去年同期增加19951.86亿元，增长28.1%。其中，税收收入79634.28亿元，同比增长26.6%。财政收入增长与前三季度国内生产总值320692亿元，按可比价格计算增长9.4%，形成了较大反差。

　　二是企业资金紧缺、财政异常宽松。今年，面对日益严重的通货膨胀，我国采取了紧缩货币政策。决定货币供给的存款准备金率，在2010年6次上调，在由15.5%上调至18.5%基础上，2011年又6次上调至21.5%，从而创下了从未有过的历史最高纪录。随着存款准备金率节节攀升，货币供给日益收紧，货币供求矛盾突现，民间借贷市场活跃，市场利率屡创新高。尤其是中小民营企业，受困于资金紧张，出现了不少资金断裂、企业倒闭、老板逃跑的现象。而前10个月财政资金却显得异常宽松，竟然出现了收支相抵有13292.08亿元余款没有用完的情形，财政资金宽松与企业资金紧缺也形成了较大反差。

　　三是民企招工冷落、国考报名火爆。2012年国家公务员考试报名结束时，经资格审查合格人数约133万人，整体录取比例76：1，最热门1个岗位有4616人竞争。从2001年的3万多人报考到今年的133万人报考，十年间猛增近40倍，从而使“国考”成为华夏大地最热门考试。然而，与国考报名火爆形成强烈反差的是民企用人告急。 在各种招聘会上，用人需求最为旺盛的中小民营企业乏人问津，一向热门的外资企业也遭遇冷落。首选公务员、其次进大国企，已成为大学生就业的常用选择。

　　市场优胜劣汰、学生自由择业无可非议。但企业毕竟是创造财富的纳税人，而政府部门只是消费财富的用税人，当整个社会价值天平倾向消费财富的用税人，而不是创造财富的纳税人时，社会财富和税收将从何而来？当共和国的骄子都在算计着如何用税时，社会又将如何进步？

　　一边是预算赤字，一边是突击花钱

　　根据我国前10个月财政收支预测，今年最后两个月可用财力3.5万亿元，财政支出将不可避免突击花钱，但这并不表明我国财政财力足够充裕，钱已经多到花不完的地步，需要突击来花。事实上，我国财政正处于十分尴尬境地，一方面预算收入由于快速增长出现较大结余，另一方面由于财政赤字导致债务大幅增加，突击花钱与赤字债务并存。

　　预算部门为什么突击花钱？预算部门之所以突击花钱，不能怪部门干部觉悟，只能说明财政体制存在缺陷。

　　首先是我国财政管理体制存在缺陷。由于我国实行以收定支、收支挂钩的财政体制，财政支出完全取决于收入，收入多的可以多用，收入少的只能少用。当我国今年财政收入出现了未曾预料的快速增长，前10个月增长竟高达28.1%，而年初预算增长仅为8%，也就是说超增长约20%，大致相当于16600亿元超收资金等待使用，财政支出前低后高，前紧后松，年终突击花钱也就顺理成章。

　　其次是预算管理制度存在缺陷。在年初制定预算时，如果对全年经济发展、财政收入增长缺乏科学、合理估计，预算和预算执行结果之间就会出现较大差异。但令人诧异的是每年预算执行结果总是大于预算，如今年财政收入预算增长8%，而实行执行是结果前10个月竟高达到28%。这种实际执行结果超预算增长的情形，同政绩考核有一定关联，我们习惯上已将预算执行结果超预算视为政绩，而将预算执行结果小于预算视为问题。另外，预算支出需经人大审议通过，而超预算增长支出无须经人大审议，政府对超预算增长在使用上更具自由裁量权，这也是造成实际执行超预算增长，需要突击花钱来完成预算执行的重要原因。

　　最后，我国预算核拨方式存在缺陷。我国现行用款单位部门预算实行基数法，按上一年度部门支出来核定下一年度部门收入。这就使得年底突击花钱成为各预算单位的潜规则，预算单位决不会让上一年没用完的预算留到下一年。因为按现行预算核定和拨款方式，本年度若有财政节余，不但要全部上缴，而且还会影响第二年的预算基数，令第二年的预算拨款遭削减。从预算单位来看，节约自然吃亏，花钱也就得益。

　　政府部门为什么借债？既然预算部门年底大手大脚用钱，财政应该很富裕。但我国的情况是政府财政既富又穷。富，是因为随着收入来源渠道拓宽、收入增速加快，所掌控的财力越来越大。而穷，则是因为拥有庞大财富的政府同样债台高筑。从世界各国现实情况来看，无论是穷国还是富国，都或多或少地负有债务。因为随着凯恩斯主义盛行，政府调控经济能力增强，福利承诺增多，一旦缺乏约束，就会引起债务失控，我国近年来债务快速增长反映了这种政府主宰经济的趋势。

　　首先，2011年赤字预算9000亿元。其中：中央财政收入45860亿元，支出54360亿元，收支总量相抵，赤字7000亿元；地方财政收入81170亿元，财政支出83170亿元，收支相抵，差额2000亿元。中央和地方合计赤字9000亿元通过发行债券弥补。我国中央财政国债余额限额也由此达到77708亿元。

　　其次，2011年地方债务累计余额10.7万亿元。2011年6月27日，国家审计署发布的审计公报显示，截至2010年底，地方政府债务余额10.7万亿元。继审计署公布2010年全国地方政府性债务情况后，各省市也陆续晒出本地政府性债务账单，其中广东为最高，达7502.96亿元。地方债务结构表明2011年和2012年已进入还债高峰期，到期债务占总债务规模的43%左右，地方债务四分之一靠卖地偿还。

　　收钱超预期，用钱须思量

　　面对一边是经济疲软、一边是税收膨胀，一边是突击花钱、一边是债台高筑的异常经济现象，确实需要反思我们的财政政策，寻找破解财政年底突击花钱现象的良药。收钱超预算，用钱须思量。

　　首先，思量财政超收用在何处。我们认为，当一个国家财政收入实际执行结果超出预算时，不外乎有以下几种处理方式：

　　一是追加预算用于当年开支。因为政府总有做不完的事情，不怕钱太多，只怕钱不足，有了追加预算就可以办更多事情，这就是我国现行的做法，确实有太多民生事情等着我们的政府去做。

　　二是用于偿还当年或历年债务本息。从而可以减轻债务负担，应对潜在债务风险，避免出现类似欧美主权信用危机。如果我们能够严格执行将超预算增长收入用于补财政赤字，年底我国财政将会出现大致6500亿元盈余，而不是9000亿元的赤字。

　　三是作为当年财政结余放到下年度使用。由于无论中央还是地方年度预算，都是经人大审议通过的法，既然是法就具有法定性和严肃性，一经确定就不宜变动。作为政府部门只有执行预算的义务，而无改变预算的权利，任何变动须经人大审议通过。为此，作为当年财政结余，放到下年度使用，更符合财政资金使用的法定程序。结余足以说明政府部门履行政府职责的开支已经够用，如有可能，应在下一年度对企业或个人减税。在经济不景气的情况下减税有利于增加纳税人可支配收入，扩大内需，增加消费，促进发展。

　　四是建立预算稳定基金。如需将超预算增长收入仍然归财政使用，一个可行的选择是建立万亿元以上规模的预算稳定基金，从长周期预算考虑，需要以丰补歉，应对归还债务以及可能出现的财政危机压力。

　　其次，思量财政体制如何改革。既然我们认定财政年底突击花钱是由财政管理体制、预算管理制度和预算拨方式缺陷所致，那么，解铃还须系铃人，破解难题在于体制变革。

　　我国预算法修正案草案(即将提请全国人大常委会审议)所确立的科学性、法定性和公平性原则，理应成为破解年底突击花钱财政顽症的重要法律手段。一是以支定收、节约使用。把按收入决定支出的财政管理体制，改为按履行职责决定支出的财政管理体制，来促进政府转变职能，节约财政开支。二是科学预算、依法执行。科学、准确预计财政收入来源和支出安排，尽可能减少预算与预算执行差异，对于确立的政府预算依法执行，不因收支变动而作调整。三是推零基法、改基数法。把现行按本年度支出作为下一年度收入的预算核定和拨款方式，改为按部门职能和支出需要核定和拨款，从而避免为争基数而年底突击花钱。

　　(作者系上海财经大学公共经济与管理学院教授)