宋晓梧：转变发展方式重在界定政府和市场边界

　　中国经济50人论坛成员、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧

　　记者 方烨 北京报道

　　中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第204期日前召开。论坛成员、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧发表了题为：“经济发展方式转型：政府与市场”的主题演讲。宋晓梧说，当前中国转变经济发展方式的需求极为迫切，但是在实际工作运行中，中央和地方对这一问题的认识并不一致，于是带来了诸多困难。转变经济发展方式，关键在于界定政府和市场的边界，通过建立符合市场经济规律的社会组织，把原本应该市场解决，现在却被政府干预的事情交还给市场自行解决。

　　转方式首先要明确思想

　　谈转变经济发展方式，宋晓梧首先是高度评价了“十二五”规划。他说，“十二五”规划以科学发展观为指导，有一个很大的指导思想转变。不再突出G D P增长指标的重要性，而是更多地强调民生，并且明确提出来就业优先，而不是G D P优先。

　　“十五”规划、“十一五”规划的时候往往先把G D P指标定出来，保证在五年期间G D P平均增长的一个速度，比如说8%。然后把G D P增长8%分解，具体到外贸出口增长多少，投资、消费增长多少。随后再进一步分解，围绕G D P增长8%制订交通运输、煤电等等的具体指标。总之就是以G D P指标为中心展开规划。

　　宋晓梧谈到了当前的经济走势。他说，“十一五”期间中国总体经济发展还是一直保持高速，在2008年爆发国际金融危机以后，中国率先走出了经济危机的阴影，并且综合实力有很大的增强。G D P已经超过了日本，现在成为世界第二。问题是这在后来成为了很多人论证中国政府作用应该进一步加强的理由之一，认为中国政府的强大作用可以使经济很快发展。并且提出观点：既然前一阶段发展这么好，在全世界十多年保持经济发展速度领先，那么就按照原来那条路走不是很好吗，我们自己为什么要提出转变经济发展方式？

　　宋晓梧说，发展是有阶段性的，并不是说有以前的成功经验就可以保证以后仍然可以按照同样的路子走下去。中央提出来的转变经济发展方式是有现实根据，有实质指向的，对中国的体制来说很有针对性。在新的历史时期，国际环境和国内环境都发生了深刻的变化，能不能很好地适应国际和国内形势的变化，进一步理顺政府和市场的关系，实现经济发展方式的转变，对中国经济的长远发展来说非常重要。

　　今年是“十二五”开局之年，中国正面临着严峻的国际形势。希腊政府债权危机，意大利政府下台，法国也有一定的债务危机，美国债务危机引发了占领华尔街运动，世界经济形势并不像有一些人估计的那么乐观。在今年年初中国经济50人论坛内部讨论的时候，有一些同志认为国际金融危机阴影已经彻底走过去了，国内形势也挺好，所以应该在当前这个时期继续抓住经济发展不放，经济总量把美国超过了再说。甚至还有一种看法认为，美国、欧洲遇到的危机反过来更证明中国前一段政策的成功。可是我们必须认识到，中国现在实际上已经成为了世界经济的重要组成部分，如果外需受到很大的影响，就会马上影响国内的出口和就业。随着欧洲债务危机和美国债务危机不断的恶化，全球经济并不是原来想象的那样会呈现V型复苏，至少也是W 型的，好了没两年就出现了二次探底，之后的情况还很难预测。

　　由于中国经济运行中深层次矛盾的存在，中国未来在保持经济平稳运行方面难度也很大。从经济指标来看，今年确实有一些指标不错，比如说城乡差距今年有所缩小，但是也存在很多问题。比如说中国面临的通货膨胀形势还比较严重，虽然近期往下降了一点但是仍然比较高；另外一些中小企业也遇到了比较大的困难。更严重的是消费需求增幅回落了，上半年中国社会消费品零售总额实际增长12.1%，比去年同期降低3.6%。同时，高耗能产业出现反弹。

　　中国要调整经济结构，最重要的就是调整投资与消费的比例关系。但是在“十二五”开局这一年，投资与消费的比例关系并没有明显的变化，尽管投资的增幅有所回落，但是消费回落更快。究其原因，在于思想没有明确。实际上在这一年大家可以看到，中央确定的发展方式转变这一主线能不能落实，其实面临重大的挑战。在经济发展方式转变和经济平稳增长之间究竟是什么关系这个问题上，当前要统一思想比较困难。

　　“十二五”期间，中央确定的G D P增长幅度是7%，各省市自治区的G D P增长目标却大多超过10%。而且还有人通过经济学家向理论界吹风，论证中国今后经济发展的潜在能力是年增长10%，如果低于10%就会偏冷，甚至可能硬着陆，让未来的增长速度一下降到6%、5%。按照这种说法，“十二五”规划就是一个硬着陆规划了。所以说，一定要强调发展方式的转变。

　　多方原因要求转变发展方式

　　宋晓梧强调，要高度重视发展方式的转变，以解决中国经济运行中的深层次矛盾。这些矛盾既体现在经济结构方面，能源环境方面，也体现在社会结构方面。经济结构调整方面的问题主要有三个。第一个，投资和消费比例严重失衡。上世纪90年代，中国的投资率平均为37.8%，2003年到2010年投资率连续八年上升到40%以上，2010年达到48.6%的历史高位。最终消费率在上世纪90年代平均为60%，2007年到2010年连续四年下降到50%以下，2010年为47.4%，大大低于世界平均70%以上的水平。

　　第二个，国际收支失衡。由于中国长期依赖出口导向战略，导致了贸易依存度过高。2010年中国继续保持双顺差局面，全年经常项目顺差3054亿美元，资本和金融项目顺差2260亿美元，国际储备 资 产 增 加4117亿 美 元 ， 同 比 增 长18%，到了今年6月底，外汇储备达到31975亿美元。由于美国债务危机恶化，美元可能长期处于贬值的趋势，这样中国的外汇储备面临巨大的危险。

　　第三个失衡是产业结构失衡。中国的地方政府盲目追求G D P增长，由于拉动G D P增长的捷径是投资重化工业，所以制造业的发展偏快。同时由于现代服务业，包括医疗、教育、金融、保险、交通、通讯等行业，有的是政府垄断，有的存在过度行政管制，导致有效供给不足，造成服务业比重过低，第三产业比重长期徘徊在40%左右。

　　另外，资源约束现在也是一个非常突出的问题。在2009年，中国提供了不到世界8%的G D P总量，却消耗了约全世界46%的钢铁，45%的煤炭，48%的水泥，10%的石油天然气，进口的铁矿石原油占本国用量的70%和51.3%。G D P单位能耗中国是日本的7倍，是美国的4倍。中国有118个资源型城市，其中44个已经被国务院认定为资源枯竭型城市。按现在的发展方式搞下去，不用下一代，我们这一代人自己就会看到有很多资源枯竭。

　　还有环境污染问题。宋晓梧说，我搞过医疗卫生体制改革，北京现在肺癌的发生率比上世纪80年代翻了将近5倍，增长超过460%，跟环境污染有直接关系。碳排放量中国现在也已经是世界第一了。

　　除了经济结构方面，能源环境方面，当前要转变经济发展方式更重要的原因还在于社会结构方面。和经济相比较而言，中国的社会问题更严重。去年年初的时候，中国社科院发表了中国当代社会结构报告，得出的结论是中国的社会结构滞后于经济结构15年以上，社会结构不协调已经严重制约了经济的进一步发展。

　　社会结构问题搞经济学的人原来讨论的比较少，研究经济的人对中国的情况一般比较乐观，认为经济发展平稳，20年内G D P保持8%-9%不成问题。研究社会学的人则普遍认为当前社会矛盾已经积累到了一个很危险的程度。清华大学社会学系出了好多报告，它们的判断往往比搞经济学的人看得更严重一些。

　　宋晓梧说，历史上真正大的文明由于环境资源约束使文明不可持续的案例比较少，多数文明在某一个阶段的繁荣过后，都是由于内部的矛盾造成了发展的中断。就从中国自身的历史来看，汉朝的文景之治，唐朝开元盛世，清朝的康雍乾三代都很辉煌，但是这几个朝代最后都终止了，既不是由于没有了资源，也不是由于污染了环境，而是由于自身的社会结构出了重大问题。

　　从国际上看，罗马帝国强盛了多年，最后垮台也不是因为资源环境问题，而是它的社会结构出了重大问题。前苏联，资源储备丰富，现在俄罗斯等国家还在到处出口能源，环境也比中国强很多，解体的原因就在于内部问题。

　　社会问题的关键在于：草根阶层受到侵害以后，他们的利益谁来保护，他们的意见能不能反映出来。很多资源环境问题是和社会问题紧密相连的，国内工厂大量排污，矿山深挖造成沉陷，地方政府认为不在它的管辖范围之内所以不管，结果老百姓没人管，草根意见总反映不上来，直到闹成大事，群众堵了省政府、市政府，问题才得到解决。

　　具体在当前中国的社会问题方面，宋晓梧重点谈了三个大的关系紧张。第一个是收入分配差距过大。今年城镇人均可支配收入增长速度出现了低于农村居民家庭人均可支配收入增长速度的趋势，城乡差距略有缩小，从过去的3 .33或者3 .31比1缩小到了3比1左右。尽管如此，3比1的城乡差距在全世界就算不是最大的，也是很大的了。而且这个比较用的是农村居民人均现金收入和城镇家庭人均可支配收入，属于一次分配的范畴。中国收入分配差距问题更重要的在于再分配作用发挥不够。

　　再分配的作用很重要，从国际上看，英国通过教育和医疗的现金补贴，将国内的基尼系数从一次分配的0 .52降到了0.31，美国也是利用各种社会项目把一次分配的收入差距缩小了20%左右。而中国的情况是再分配很可能不是缩小而是扩大了收入分配的差距。本来一次分配后城乡的收入差距是3倍左右，但是如果算上社会保障，社会福利，以及一些公共支出转移的话，差距可能扩大到5-6倍。

　　第二个，土地财政问题。当前由于地方事权和财权不匹配，土地财政成为地方政府的生财之道。土地问题导致了大量的群体性事件。更主要的是土地财政导致了大量失地农民，有的研究说是中国现在有4000万失地农民，有的说是5000万，总之失地农民问题现在已经成了严重的社会问题。

　　第三个，在公共产品和服务的供应方面，中国一直处于总量不足，结构失衡的状态。比如说民众反映强烈的看病难、看病贵现象，就反映出政府在医疗、教育、保险、养老、失业救济等领域提供的服务还是不足的。应该说在“十一五”的后期和“十二五”的开局之年，中国各级政府对民生的投资在大幅度的提高，这值得充分肯定，但是如何实现公共服务均等化，并且把游离在制度之外的人顺利融合到社会公共保障之内，仍然是中国需要长期面对的重要问题。

　　没有社会组织的建立政府和市场的边界很难划清

　　宋晓梧说，认真分析当前经济和社会的种种失衡现象，都和政府越位、错位、缺位直接相关。中国有诸多失衡，比如说投资消费失衡，内外贸失衡，城乡结构失衡，产业结构失衡等等，都是由于政府与市场失衡造成的。在政府与市场的失衡中，一个长期没有解决的问题就是政府的越位、错位和缺位。所以如何在下一个发展阶段界定政府和市场的关系，是未来经济发展需要首先解决的一个基本判断。

　　必须承认，中国式的发展道路突出特色是政府主导，这种主导方式在改革初期能集中力量办大事，成效非常的显著。但是这个模式导致的问题是政府和市场的关系至今剪不断理还乱。在这种情况下，如果不界定政府与市场的界限，仍然是继续实行地方政府竞争的发展模式，中国要转变经济发展方式会面临非常多的困难。

　　地方政府竞争的弊病在于地方政府为了经济发展，造成了诸多矛盾，所以有必要全面理顺政府和市场的关系，这就需要加快政府职能转变，深化财税体制改革，深化土地制度改革，加快分配制度改革，加快社会体制改革。

　　首先是加快政府职能转变。这里面有几部分内容，第一个是打破块块分割。中国过去实施计划经济的时候，主要是条条分割，也有块块分割。改革开放以后，条条分割的问题有很大改变，但是块块分割的问题愈演愈烈。甚至有些经济学家说已经不是块块分割，而变成诸侯经济了。地方上项目，往往是都运行上了中央还没有审批。而且现在搞区域规划，全国有60多个，比省还多，每个规划实际上都是一个地域的规划，结果就把全国变成了一块一块地域的相互竞争。

　　再一个是完善法律法规，减少地方政府人为的干扰和限制。这种人为的干扰和限制，有的都到了比较可笑的程度了。宋晓梧举了一个例子，2008年到2009年的时候，由于经济下滑比较厉害，地方政府考核的时候就要求下面必须把用电量搞上去，否则相关负责人就撤职。于是这些负责人就把企业家找来，拜托大家用电。结果到2010年底又要考核能源消耗了，明确的指标就是耗电量。

　　其次，深化财税体制改革。财税体制改革一个是政府收入体制改革，一个是政府支出体制改革，还有财政正公开透明化，这三个方面都很重要，除此之外更重要的是理顺中央和地方的财税关系。不能单纯地责备地方政府。

　　再次，深化土地制度改革，不要再让地方政府搞土地财政了。这就要建立完善的农村土地流转体制。农民的集体所有土地不能再被当地政府通过各种途径随意流转，仅给农民一点报酬就变成公有土地，变成商业用地，地方政府从中拿一大笔财政收入。这个要从根本上解决，这是很深层次的问题。要还农民作为集体土地所有者和土地流转增值收益主体的地位，同时完善土地增收制度的改革。

　　此外，加快收入分配制度。第一位的是要解决农民工工资过低问题。还要解决行业收入差距过大的问题，要进一步用法律法规落实劳动保护和各种劳动条件。

　　另一个很重要的方面是要给工人集体谈判的权利。这包括工会的转型和雇主组织的建立，以及中国对劳资集体谈判方面法律法规的完善。为什么中国劳动报酬比例比较低，非常重要的原因是现在中国缺少这样一种在市场经济条件下，由劳动力的供给方和需求方自己协调的机制，使得政府不得不直接干预本来应该由劳资双方自己协调解决的问题。这样政府就往往会直接干预到企业内部的经营问题，干预到企业内部的劳动关系和收入分配。

　　在建议方面，宋晓梧重点谈到了加快社会体制改革的问题。他说，工会和雇主的问题可以逐步延伸到社会体制问题上来。在市场经济条件下，应该不再是政府决定收入分配，即使是公务员的收入，也要参照市场上的同类型标准，也不能随意的过高或者过低，因为劳动力是流动的。现在一说收入分配，就可能会出现过高或者过低两个极端。一方面，地方政府往往为了照顾投资者的权益，不去很好的贯彻劳动法规，有意无意地压低劳动力成本，侵犯职工利益。

　　在市场经济条件下，收入分配能不能合理，在很大程度上取决于不同的群体能不能够维护和保障自己的群体利益。中国实行市场经济以来，各种市场主体都培育发展了起来，有相同利益的市场主体就会组织起来进行维权和自律，这是非常重要的。现在中国的宏观调控恰恰缺少了这样一种社会自我协调机制，于是政府就必须直接面对众多的企业。

　　现在中国的社会组织，大多是官办、官管、官方运作的，结果国外该行业协会自己协调的问题在中国都需要政府站在一线解决，往往搞的政府焦头烂额。政府要把管不了，管不好，不该管的事情交给市场、企业、社会组织、中介结构做，这样的观点提了很多年了，始终做不到。现在政府管得过多了，如果中国继续实行地方政府竞争体制，不把权利交给社会组织，交给市场，很难解决重复建设，资源浪费，环境污染的问题。而这些问题不解决，就有可能使中国前一阶段的改革成果得而复失。总之，如果没有社会组织的建立，政府和市场的界限是很难划清的。

　　问与答

　　问：请您具体讲解一下，如何转变政府职能，打破块块分割？

　　答：去年我就这个问题在政协写了一个提案，建议把基本公共服务作为区域发展的一个重要的指标，不要再用G D P指标来衡量区域发展了。我在建议里面提出对基本公共服务的财权和事权考虑适当收到中央。我刚才曾经提到一个问题，就是中国的区域发展不平衡，结果一次分配后区域发展存在差异的地方，经过二次分配差异进一步扩大，因为一些地方财政条件好，所以在二次分配中可以提供的待遇可以更高。由于中国现在的情况是通过二次分配加大了一次分配的差距，所以我觉得在这些方面应该把财政管理权限集中到中央。一般的讲，公共服务应该加大中央财权，否则会造成各地不平衡发展的进一步加剧。

　　问：如何理解您说的让地方的思想和中央统一，中国的很多改革都是摸着石头过河，地方政府在摸索的过程当中逐渐形成了改革的思路或者方案，不同的地方可能解决问题的时候会有不同的想法，我是不是理解错了您今天讲的观点？

　　答：你讲的也很对，没有理解错。实际上我们政府的层级分中央政府、省级、地市级、县级、镇级多种。我刚才讲的主要是中央和省这一层面的，另外也提到由于省里面G D P排队，造成了县域的竞争。这种县域竞争在某种程度上是被允许的，甚至是采用各种政策强迫它这么做的。

　　但是我记得我前面讲了，我们在改革的过程中，从计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，要改变中央高度集权的做法。现在需要赋予地方一些权限，不能中央高度集权了，这样才能调动它的积极性。特别是在改革探索过程中，要通过一些地方的试点总结经验。

　　我补充一点，中国地域广大，各地本身就有一个地缘的区别。再加上一些政策，比如说在深圳这些沿海开放城市，发展的时候给它们特殊政策，也造成了地方政府在不同政策条件下有不同的发展。而且这些政策本身也是根据地缘来的，比如深圳就在香港边上，广东华侨多，华人从海外回来投资多，所以给它特殊的政策，这个情况跟内地就不一样。

　　你说的那些，我觉得是有道理的，改革的过程中，地方政府发挥的一些作用是有历史的合理性和必然性。尤其是在改革发展的初期，对经济发展起到了好的作用，我不否定。问题是到了今天这一步，应该不应该对这样的竞争进一步来规范？而规范的一个重要前提是要发展社会组织，在市场和政府中间形成一个自律和自我协调的机制和构架而不是让各级政府直接和市场主体打交道。

　　问：您觉得地方经济之间的竞争是可以弱化的，中国地缘很辽阔，如果把竞争弱化的话，您是否考虑过正面和负面的影响各有多大？因为竞争有促进的作用，我不太清楚您的观点背后的依据是什么？

　　答：这个问题很多人都这么想。有些人跟我说，如果地方政府不竞争，地方经济是不是就会停滞下来了？我觉得不会，如果地方上真的把市场秩序搞好，企业在这个市场里面能够更好地发挥作用，我觉得经济发展会更健康一些。

　　另外，刚才我也讲了，中国的地理区域很大，不同的情况千差万别，不可能一刀切，所以应该有不同的区域政策。我觉得最大的区域政策应该是针对西部地区的，东北地区严格地说不是区域政策应该解决的问题，而是老工业基地改造问题，它的政策对其他的老工业基地同样是适用的，只是在东北老工业多一些，最后变成区域性政策了。

　　现在各个区域，包括很多省都想给自己做特殊的规划，要到特殊的政策，这样的考虑就会割裂整个市场，使资源配置在大市场里面受到影响。而且现在这样的竞争造成的重复建设和资源环境的问题，在现有体制下很难解决。