农业治污减排：十二五如何行动

　　黎 霆  胡仙芝

　　在人们的通常印象中，污染主要是由工业造成的，因为工业废水、废气的排放非常直观。但事实上，农业污染所占的比例并不低，只是由于其排放具有分散性和隐蔽性，难以引起社会公众的关注。近年来，决策层及有关部门高度重视农业污染治理工作，尤其在新近出台的农业农村“十二五”规划中，对农业治污减排提出了具体的目标和措施。值得注意的是，因农业污染排放与农业生产之间存在高度的正相关关系，在当前我国农产品供求紧平衡的背景下，对农业污染应当采用统筹兼顾的治理方式，以达到既发展农业生产，又减少污染排放的双重目标。

　　一、农业污染形势严峻、监管困难

　　2010年2月，环境保护部、国家统计局、农业部联合发布的《第一次全国污染源普查公报》显示：我国2007年度的农业化学需氧量(COD)排放量为1324.09万吨，占全部化学需氧量排放总量的43.7%；农业源也是总氮、总磷排放的主要来源，其排放量分别为270.46万吨和28.47万吨，分别占排放总量的57.2%和67.4%。2011年6月，环保部副部长李干杰在新闻发布会上介绍说，农村的污染排放已经占到了全国的  “半壁江山”，农村环境问题相当严峻，整治任务非常繁重。

　　显而易见，随着农业产量的增加，农业污染排放量一般也将增加，也就是说农业污染排放和农业总产值之间呈正相关关系。我们通过定量研究发现，大致上农业总产值每增长1%，农业污染排放就将增加0.76%。数据表明，当前推动我国农业增产的很大一个因素是化肥、农药用量的增加，并且化肥、农药使用的边际效果正在递减。2010年我国的粮食单产比1978年增加了96.83%，而该年的化肥(折纯)使用量却比1978年增加了529.07%，同期农药使用量也增加了229.23%。化肥、农药的过量使用，正是农业污染的一个主要成因。

　　由于农业污染是面源污染，存在信息不对称、排放途径不确定、多个污染者交叉排放等问题，其统计和监测目前在世界范围内都是一个难题。2010年环保部《污染源普查动态更新调查工作进展情况通报》就曾提到，在农业源调查方面，各地普遍反映没有经验，农业源污染物核算和数据填报仍存在困难，同时部分地方环保部门与农业等相关部门还存在沟通不畅、部门间协调不够的问题。此外，还有少数人对农业污染严重性的认识仍不足，实践中往往容易忽视对其的监管。总之，当前我国的农业污染排放具有形势严峻、监管困难的特点。

　　二、农业污染治理提上议事日程

　　目前，我国的农业污染治理问题已得到决策层的高度重视。在2008〜2010年的3个中央一号文件中，都明确提到了农业污染的治理问题。例如，2010年一号文件第12条提出：加强农业面源污染治理，发展循环农业和生态农业。2009年一号文件第14条提出：安排专门资金，实行以奖促治，支持农业农村污染治理。2008年一号文件第三部分第六条要求：加强农村节能减排工作，鼓励发展循环农业，推进以非粮油作物为主要原料的生物质能源研究和开发。加大农业面源污染防治力度，抓紧制定规划，切实增加投入，落实治理责任，加快重点区域治理步伐。“一号文件”连续关注农业污染治理，表明这一问题已提上了国家层面的议事日程。

　　近年来，我国已开始着手全面开展农业污染的监测和治理工作。2009年环境保护部召开的全国环境统计工作会议决定，在2010年的污染源普查动态更新调查中，将农业源纳入环境统计。2011年8月，国务院发布了《“十二五”节能减排综合性工作方案》，明确要求建立农业源排放统计监测指标体系。而最近发布的《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》则明确提出，大力推进农业清洁生产，⋯⋯强化农业生态保护和农业面源污染治理。显然，对农业污染开展大规模治理行动的序幕已经拉开。

　　三、“十二五”时期我国农业治污减排展望

　　“十一五”期间我国节能减排取得了显著的成效，“十二五”规划纲要中又提出了“化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%，氨氮、氮氧化物排放分别减少10%”的目标。农业源是我国未来污染监测和治理的重要内容，鉴于我国农业污染的现状和影响，我们认为，农业应争先落实“十二五”规划纲要的减排目标。但是，由于农业产值与农业污染排放之间存在很强的正相关关系，根据我们的测算，如果保持现有生产方式不变，实现农业COD排放减少8%，则农业总产值将下降8.63%，在当前我国农产品供求紧平衡的情况下，这一代价显然是无法承受的。为全面落实“十二五”规划的治污减排目标，必须对农业污染采用统筹兼顾的治理方式，以达到既发展农业生产，又减少污染排放的双重目标。具体措施如下：

　　(一)改善化肥农药施用技术

　　如前所述，农业生产中过量地使用化肥和农药，是我国农业污染严重的一个重要原因。2010年，我国的化肥使用量(折纯)达5561万吨，占世界化肥施用总量的三分之一以上。目前我国每公顷农地的化肥使用量超过400千克，是美国的3倍多。河南省的一项调查表明，在当地农民施用的化肥中，只有约三分之一被农作物吸收，其余的都成为了水源或土壤的污染源。同时，我国2010年农药使用量达171.2万吨，这些农药更是大部分都进入了水体、土壤，或者残留在农产品中造成食品质量安全问题，进而直接损害消费者的健康。

　　解决这一问题的根本途径是提高化肥和农药的施用技术，推动有机农业发展。例如，2010年的中央一号文件提出“扩大测土配方施肥、土壤有机质提升补贴规模和范围。”在具体措施上，《全国种植业发展第十二个五年规划(2011-2015年)》提出，要让更多农民使用配方施肥技术，力争到2015年测土配方施肥覆盖率达到60%以上，同时逐步淘汰和禁用高毒、高风险农药，促进低毒和生物农药推广使用。而根据《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》，农作物秸秆综合利用率需从2009年的69%提高到2015年的80%以上，适宜农户沼气普及率需从2010年的33%提高到50%以上。

　　(二)加快推进农业集约经营

　　如前文所分析，农业产业升级是一柄双刃剑，初期出现的多种经营将导致污染增加，而后期实现的集约经营有利于污染减少。目前，传统种植业以外的农业产业在农村经济中的比重越来越大，相当一部分地区已成为支柱产业。但是，其造成的污染也给当地环境造成了巨大的压力，广东省东莞市的“禁猪令”就是一个典型的例子。2007年，东莞市政府曾发出“禁猪令”，拟从2009年1月1日起在全市范围内停止所有生猪养殖活动，理由是东莞环境容量日趋窘迫，不堪承受养猪业的污染之重。后来在社会各界的质疑下，东莞市政府宣布取消“禁猪令”，但与之配套的是制定了生猪养殖规范，进行供莞生猪定点基地认证。

　　这一案例表明，解决畜牧业等产业的高污染排放问题，不能简单地一禁了之。根本的解决方法应是积极推进农业集约经营，从技术上减少污染排放并实现对污染物的集中处理。正如《“十二五”节能减排综合性工作方案》所提出的，鼓励污染物统一收集、集中处理，规模化养殖场和养殖小区配套建设废弃物处理设施的比例达到50%以上。

　　(三)提高农业技术及投入水平

　　我国在今后相当长一段时期仍存在着提高农业生产力的需求，这一背景决定了我国在制定和实施农业治污减排政策的时候，不能脱离农业发展的基本目标，而需综合考虑其对农业产量、农民收入和农产品价格的影响。

　　农业生产与农业污染排放的正相关约束，是在特定技术条件和投入水平下存在的。如果提高农业生产技术和农业投入水平，就可能同时实现农业增产与治污减排的双重目标。在实践中，应特别注重提升农业科技装备水平，例如加快淘汰老旧农用机具，推广农用节能机械、设备和渔船。同时应充分借鉴欧美国家的先进经验，实施“农业—环境政策一体化”战略，建立起有效的经济激励、法制约束及教育培训体系。

　　(本文系环保公益性行业科研专项经费资助(201009066)的研究成果，作者分别系国家粮食局博士、国家行政学院研究员)