法制日报：处置闲置土地关键是制度不闲置

　　尽管新办法弥补了不少老办法的漏洞，增强了操作的规范性、可行性和制度的威慑力，但是，再硬的制度如果落实不到位也就成了废纸一张。只有不让《闲置土地处置办法》“闲置”，土地才有望依法、高效利用。

　　冯海宁

　　12月21日，国土部公布《闲置土地处置办法(修订草案)》，并公开向社会征集意见。修订草案规定，未动工开发建设，土地闲置满2年，经批准后可无偿收回土地使用权(12月22日《京华时报》)。

　　现行《闲置土地处置办法》在1999年出台，在实践中发挥了一定作用。有统计表明，2005年查出房地产闲置土地约38万亩，到2010年底则下降为18万亩；去年有报道指出，全国共收回土地使用权面积1.2万亩，收取罚款或闲置费总计4.8亿元。显然，这些成绩有《闲置土地处置办法》一份功劳。但要看到，目前无论是闲置土地宗数还是闲置的亩数仍相当惊人。

　　从国土部此前披露的信息看，土地闲置时间最长超过17年，目前大概还有18万亩闲置土地。这对于土地资源紧缺的中国而言，不仅造成了土地资源浪费，而且还抬高了房价、物价、投资和创业成本等。闲置土地之所以数量惊人，原因之一就是《闲置土地处置办法》12年未曾修订，早已不能适应发展需要。因此，无论是市场层面还是监管层面，都期待重新修订《闲置土地处置办法》。

　　对比新旧两个办法不难发现，在闲置土地认定标准、满2年无偿收回等关键环节变化并不大。但新办法比老办法更为细化，比如，新办法总计34条，而老办法只有11条。而且，根据土地闲置暴露的问题增加了一些“补丁”式规定，比如对“政府原因闲置”作了明确规定，增加了“约定竣工时间”。显然，这次重新修订《闲置土地处置办法》是一种进步。

　　新办法相比老办法有一个很大的亮点，即增加了“法律责任”，对违反相关规定的地方国土部门及其工作人员，该给予处分的，给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。也就是说，新办法对国土部门及其工作人员在闲置土地调查、认定和处置工作中的行为和权力进行了约束，以遏制地方国土部门在处置闲置土地时不作为或乱作为。此规定无疑增加了制度的威慑力。此前，土地闲置和土地腐败现象之所以很严重，主要是由于受土地财政的诱惑，地方监管部门不作为或乱作为。

　　在笔者看来，尽管新办法弥补了不少老办法的漏洞，增强了操作的规范性、可行性和制度的威慑力，但是，再硬的制度如果落实不到位也就成了废纸一张。

　　首先，一些地方政府往往是违法主体，由于地方国土部门听命于地方政府，这就让人担心新办法的实行效果。其实，现行《闲置土地处置办法》不是没有威力，而是一些地方政府不放在眼里，导致政策执行不到位，监管查处力度偏软。

　　其次，土地闲置的原因很多也很复杂，给制度落实造成了困难。很多人只看到开发商囤地现象严重，其实，不只是开发商造成土地闲置，地方政府、国有企业、上市公司、外资企业、商业银行等机构手中也闲置了不少土地。有的土地闲置是主观原因造成，比如为了土地增值；有的是客观原因造成，比如商业银行在处理不良资产时会造成土地闲置，地方政府在拆迁时也会造成土地闲置——土地闲置的原因一旦复杂，就会有不少漏洞。

　　再者，土地监管、问责部门是否给力，还需观察。一方面，过去有关部门在发现土地闲置、公开土地闲置信息等方面不能让人满意。比如，土地闲置“黑名单”在网上流传了很久，始终未得到官方确认。另一方面，过去在发现土地闲置之后，问责力度不太理想。一言以蔽之，只有不让《闲置土地处置办法》“闲置”，土地才有望依法、高效利用。