法治周末：晒三公拉开财政变革大幕

　　晒"三公"拉开财政变革大幕

　　决策层正把财政公开作为改革"多米诺骨牌"中的首张，然后带动预算体制改革、行政管理体制改革，渐进并深远地影响政治体制改革

　　法治周末记者 戴蕾蕾 法治周末实习记者 刘紫瑞

　　2011年的中央经济工作会议于12月14日在北京闭幕。会议提出要加强预算管理，严格控制“三公”等一般性财政支出。

　　此时，湖南商人陈荣正在等待他与湖南省财政厅官司的二审结果。

　　陈荣原本只是想揭露一场招标的“猫儿腻”，没想到戳到了政府预算的“隐私”，捅到了预算法的软肋。于是，舆论对招投标的议论转到了关于“预算”的讨论，接着转到了担心政府部门为了执行预算而再次上演突击花钱的闹剧。

　　11月16日，国务院常务会议原则通过了预算法修正案(草案)。类似湖南省财政厅“花完预算”这样的政府花钱潜规则将受到预算法的约束———除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。

　　法治周末记者通过对多位专家的采访了解到，借鉴30多年前中央以“大包干”为突破口推动了农村改革进而启动了整个经济体制改革，目前财政改革正是当今改革的最佳突破口之一。决策层正把财政公开作为改革“多米诺骨牌”中的首张，然后带动预算体制改革、行政管理体制改革，渐进并深远地影响政治体制改革。

　　阳光财政开启预算改革

　　今年，按照国务院要求，98个中央部门要公开部门决算。截至8月，98个中央部门中，除了外交部、国务院侨办和港澳办因涉密未公布之外，其余部门均已公开。

　　5月4日，国务院常务会议研究部署了进一步推进财政预算公开的具体事宜，决定中央各部门要公开本部门2010年度出国(境)费、车辆购置及运行费、公务接待费“三公”经费决算数据和2011年“三公”经费预算情况。这是根据国务院去年的要求作出的决定。

　　此前，科技部公布了2011年“三公”经费预算，成为第一个公开“三公”经费预算的国家部委。

　　7月6日召开的国务院常务会议要求，对“三公”经费支出要公开得更详细。同日，中国工程院发布2010年“三公”经费决算数据和2011年“三公”经费预算情况，是首个公开“三公”决算的中央部门。

　　7月11日，审计署公布的“三公经费”在网络上引发热烈讨论，因其内容详细易懂，出国费、接待费精确到“人次”、公车经费精确到具体“车辆”。

　　中国人民大学制度分析与公共政策研究中心研究员舒可心表示，在“公不公开”的问题得到解决后，“真不真实”与“合不合理”也值得考量。舒可心表示，无论是和历史纵向比，还是和其他发达国家对照，中国的公务员比例均处于高位。“三公经费”用的是纳税人的钱，好钢应用在刀刃上。未来，中国在降低行政管理成本，提高政府效率上也还有很多可以提升的空间。

　　中央国家机关的“三公”消费公开被认为是财政预算改革取得的重大进步之一。

　　近年来，一些地方的实践探索颇具典型意义，民间力量的“倒逼”加速了这一步伐。

　　1994年的预算法对预算公开只字未提，当时政府预算就是国家秘密。

　　2008年5月，《中华人民共和国政府信息公开条例》实施，财政公开的步伐逐渐加快。广州市财政局2009年10月网上公布114个部门的预算，往常每月点击量不超过3万次，公开后因一天点击量达4万多次而曾陷于瘫痪。

　　更有实质意义的财政公开，是在预算方案确定之前的“公开”。

　　预算不透明、考虑民众意愿不多、支出科目太笼统、人大代表专业知识缺乏等，是现行财政体制的核心弊端。

　　正因如此，广州市财政局等先行者公开预算方案后，公众在肯定之余，接着发现看不懂、看不明白，质疑是“虚假的公开”。

　　而正在上海市闵行区发生的公共预算改革，其改革核心内容之一是向人大代表和公众代表提供看得懂的预算案。

　　闵行区政府和财政部门向人大代表公开所有预算报表。有代表反映预算报表“看不懂”，于是又发展为向代表提供“可理解的”预算信息———细化预算草案的内容，预算草案涵盖八个方面的内容，收入项目列到“款”，支出项目列到“项”，配合相关文字说明。人代会期间则增加现场预算质询，安排那些预算资金大、关系民生的部门接受人大代表的质询。

　　中央国家机关公开部门预算和“三公”消费，迈出预算民主的第一步……这场“惊心动魄”的财政变革，大幕已经拉开。

　　政改的稳妥切入口

　　2011年12月6日，“第二届(2011年度)中国软科学奖颁奖典礼”上，公共预算观察者吴君亮获得了公民参与奖，他发表这样一番获奖感言：

　　“当我在谈社会问题、观察社会问题的时候，我常常从预算的角度切入问题。尤其是谈中国的改革、中国社会变化的时候，我们总是讲把权力关进笼子里，什么是笼子，一个好的预算、一个公开的预算就是一个笼子，能够把这个笼子建立起来，我们以前谈的权力的滥用就会被关进去。”

　　“我的愿望很小，我就希望这个社会的公民变成本本分分的公民，政府变成一个规规矩矩的政府，这是一个好的国家，我们的生活质量很舒服。”吴君亮说。

　　据法治周末记者走访调查，越来越多的国人认识到，民主的核心不仅仅是直接选举，还在于“预算民主”，即国家的钱怎么花。政改的目的是促进社会的公平、正义，而财政体制改革正可以“牵一发而动全身”，对解决助长高房价的“土地财政”、各利益阶层分配不公、腐败问题等当今社会的难点问题，都能起到牵制作用，因为这些问题背后都隐藏着财政体制的根源。此外，财政改革不会造成社会动荡。

　　尤为关键的是，财政体制改革能够扩大公民的政治参与，推动社会的民主化程度，塑造执政者的民主形象。国内在财政公开等方面的探索，往往被境外解读为“中国政治透明揭开新篇章”。

　　3年前，在全国“两会”的记者会上，国务院总理温家宝在回答有关机构改革的提问时，最后突然升高调门：“我想讲一个公共财政的问题，这是很少涉及的问题。我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。其实一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”

　　财政部财政科学研究所所长贾康在接受采访时指出，首先是相关信息透明度的提高，然后是这方面一系列相关制度建设，包括人大审议预算制度权力的落实，从而通过理财的民主化、法制化，拉动经济和社会生活的民主化、法制化、现代化。他认为，这就是中国今后“打开渐进改革潜力空间的具体路径”。

　　于是有专家将财政改革称作“要钱不要命”的温和式改革。