吴国宝：政府主导扶贫弊端难免

　　总体来说，20多年来的扶贫工作是政府主导的。政府主导下的扶贫没有穷人和社区的参与，在解决单一农户、社区的贫困问题时，不一定能最有效地使用好资金

　　法治周末记者 焦红艳 发自北京

　　3月19日，最新的国家级贫困县名单出炉，调出38个县的同时调入38个县。此前的2011年年末，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，强调“集中连片特困地区”将成为未来十年扶贫的主战场，并明确14个片区中所含的县区总数达到679个。

　　经过国家多年的扶持，为什么大多数———554个县，依旧没有脱离贫困的序列？该怎么看待国家在这些地区的扶贫成果？随着国家扶贫范围的扩大和扶贫资金投入的加大，扶贫管理制度将有哪些方面的问题亟须改善？

　　中国社科院农村发展研究所研究员、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员吴国宝教授，近日接受了法治周末记者的专访，对此进行了全面解读。

　　各省贫困县数量没有改变

　　法治周末：最新的国家级贫困县名单公布，距离上一次调整已有11年之久。在这个周期里，有的县已经脱贫了，但还在享受着原来的待遇。

　　吴国宝：我国贫困县名单调整的时间与国家扶贫战略规划是一致的。1986年，国家启动全国农村扶贫开发计划；1994年，制定八七扶贫规划，确定了全国性贫困县的名单，包括592个县；2001年，制定了国家第一个十年扶贫纲要；2011年，制定了新十年扶贫纲要。

　　从规划管理本身来看，存在两种不同的对受益对象的处理方式。

　　一是，在规划期内保持受益对象不变，以保持政策的稳定性。这不是中国独有的做法，其他国家也有类似情况。

　　二是，在规划中期评估时不仅评估战略规划措施和目标的实施情况，也要根据情况变化对战略受益对象进行调整，尤其是规划期比较长时这种调整很必要。

　　下一步我国可以考虑第二种方式。每年换，不现实，贫困县很难在短期内脱贫，把5年作为一个调整期更合理。

　　法治周末：这次调整，依据的是跟以前一样的硬性标准还是更灵活？听说很多名单里的县不愿意出去，名单外的县想挤进来，调整的过程是不是有些艰难？

　　吴国宝：每次名单的调整，面临的情况都不一样。要了解这次调整，必须了解上一次调整的政策。2001年国家扶贫重点县调整时确定了明确的公开标准，即：根据各个省贫困人口在全国的比例以及各省人均纯收入、人均财政收入和人均GDP低于一定标准的县数量这4个指标加以一定的权重，并考虑少数民族聚居区、革命老区的因素，确定各省的贫困县个数，再由各省根据省内各县的贫困状况确定贫困县名单。

　　这次调整，某种意义上属于微调，中央将调整的权力下放给各省，由各省决定是否更改省内贫困县的名单，而各省的贫困县数量和2001年那次调整保持了一致。实际上这次只有9个省区进行了调整，其他省贫困县的数量没有变化，具体名单也没有变化。

　　未来十年扶贫受益对象增多

　　法治周末：为什么各省贫困县数量保持不变，省际之间这些年的发展就那么平衡吗？

　　吴国宝：这次各省贫困县的数量变化不大，但2001年确定的各省的贫困县数量差别很大，比如云南省大约有一多半的县是贫困县。

　　媒体不该老盯着贫困县的名单，现在这592个县仅是扶贫对象的一部分。新十年扶贫纲要，强调了“片区扶贫”，在国家确定的14个“集中连片特困地区”内，有679个县。当然，这其中大部分是包括在592个贫困县名单之内的，但也有一部分不在名单之内。

　　将贫困县和片区县统一起来看，我们的扶贫范围有了很大扩展，总量增加。贫困县的名单已远远不能代表我们国家新十年扶贫受益对象的全部。

　　法治周末：新十年纲要强调了片区这个更广泛的扶贫概念，为什么还继续保留贫困县？

　　吴国宝：首先，这是为了保持扶贫政策的连续性。在贫困县中，有些因为扶贫政策的支持，贫困状况有所改变，但还有相当一部分仍是很贫困的。另外，还得考虑中国贫困人群的分布特点，除了地区性贫困以外，还存在一些零星分布的贫困，国家扶贫也不能弃这些地方不管。所以未来十年我们的政策体现的是对连片地区和零星分布贫困县的“兼顾”。

　　政府主导有不可避免的弊端

　　法治周末：这次调整只涉及38个县，也就是说还有500多个县，经过了国家十多年甚至是更久时间的政策扶贫依旧处在贫困序列里。

　　吴国宝：这些长期贫困地区其贫困的原因比较复杂，简单点说这其中既有自然条件的原因，比如自然条件恶劣、资源匮乏、所处的位置非常偏远等。

　　也有一些历史和社会的原因。长期处在贫困县名单里的县，相当一部分是少数民族聚居区，这部分地区从新中国成立初期相对于其他地区就很落后，他们的脱贫必然要经过漫长的过程。

　　此外，还有一些是因过去的扶贫方式不太适合地方的具体情况。扶贫

　　20多年以来，我们对扶贫效果缺乏科学可靠的评估数据。从已有的研究和评估来看，在扶贫重点县，有了比较显著的变化，尤其在基础设施上，比如交通、教育、饮水等方面。

　　如果从横向上比，国家在给贫困地区特殊政策的同时，也在给其他地区以另外名义上的扶持。贫困县相对于其他地区到底多得到多少额外扶持，目前尚无可靠的数据。据统计，过去20多年国家专项扶贫资金投入累计有2000多亿元。如果简单说，在贫困地区投入了这么多扶贫资金，这些县还依旧贫困，就说明扶贫资金没有用好、扶贫工作没有做好的话，有点简单化了。我这样说并不意味着我们在扶贫资金的使用上没有问题，只是想说明在看待扶贫效果时，需要理性和客观分析。

　　如果不做横向比较，仅看扶贫本身，确实存在一些问题需要加以改进，比如有些扶贫项目的安排、扶贫资金的使用和扶贫需要不是那么吻合。总体来说，20多年来的扶贫工作是政府主导的。政府主导下的扶贫没有穷人和社区的参与，在解决单一农户、社区的贫困问题时，不一定能最有效地使用好资金。

　　法治周末：据您了解，新十年纲要是否关注了这些弊端的解决？

　　吴国宝：纲要是战略层面的规划，在原则和战略层面，纲要已确定了解决这些问题的政策和组织管理保障措施。不过我认为更重要的是，在实际的工作中，根据各地情况，创新性地解决存在的问题。

　　10年后相对贫困仍会存在

　　法治周末：有人说，根据新十年纲要的目标，即实现“两不愁和三保障”(到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房)，10年后我们就不会再有贫困县的概念了。

　　吴国宝：我国现在只能算是初级的中等收入国家，区域间发展不平衡将在比较长的时间内存在。10年以后，贫困县也许会换个名字，但我想西部的一些地区，可能仍会存在比较贫困和落后的县和乡村。

　　此外，“两不愁和三保障”是纲要中比较通俗的说法，即使10年后我们能实现这个目标，相对的贫困问题依然还会存在。当然，那时候区域性的贫困可能不像现在这么大。

　　法治周末：上一个10年，媒体和专家讨论的一个问题是，逐步弱化县这个概念，而强调贫困村甚至贫困户，让扶贫越来越具体。新十年纲要则强调片区概念，扶贫的思路向更宽泛的方向扩展。怎么看待这两种思路的存在？

　　吴国宝：实际上，2002年国家已经确定了扶贫到村到户的思路。在这方面，我们差不多已经有了10年的实践经验。

　　新纲要提到了这些原则性问题，比如片区将作为未来10年扶贫开发主战场来解决区域扶贫问题，同时要创新扶贫方式解决贫困户和贫困村的问题。尽管战略上已经考虑了这些因素，但我个人还是有点担心，如果过分把重点放在片区，可能会忽视微观层面的贫困问题。

　　如何把片区开发和到村到户扶贫有机结合起来，是我们应该高度注意的一个问题，尽管这两种思路可以兼顾，但在执行中容易忽视对微观层面扶贫的重视。

　　法治周末：尽管我们国家在不断加大扶贫的投入，但还是有一些地方官员反映扶贫资金“捉襟见肘”，因为资金不足导致扶贫效果大打折扣，或者甚至钱花了，却根本没有达到扶贫的效果。

　　吴国宝：首先，地方扶贫官员说的资金需求可能是指整个县发展的资金需求，从这个意义上来说，仅依靠国家的财政扶贫资金当然是不够的。其次，具体到扶贫资金是否够用，需要对扶贫需求做严谨的规划和测算。

　　资金使用无第三方独立监督

　　法治周末：在新十年纲要中有这样的表述和要求：“全面推行扶贫资金项目公告公示制，强化审计监督，拓宽监管渠道，坚决查处挤占挪用、截留和贪污扶贫资金的行为。”随着国家扶贫投入的逐步加大，尽管纲要中有这样的表示，但我们现在对扶贫资金的使用，有没有很好的监督，尤其是独立的第三方监督？现在是怎么样的状况？

　　吴国宝：我国在扶贫资金使用管理方面做了不少努力，先后建立了扶贫资金管理制度和资金信息管理系统，并鼓励实行扶贫信息公开。

　　2000年，财政部、发改委和扶贫办联合出台了财政扶贫资金使用暂行办法，2008年修改过一次，去年10月底左右，正式颁布实施。这个办法从项目资金的申请、审批、管理等方面都作了具体规定。在财政扶贫资金的管理上，可以说已经有一个初步的具有法律性质的文本。

　　2005年前后，财政部又牵头建立了财政扶贫资金信息管理系统，利用这个系统，对扶贫资金的拨付、使用，中央可以监督到县一级。

　　在信息公开方面，近些年一些省开始在省级日报上公布如重点村名单和每个村计划投入资金等信息。

　　此外，对扶贫资金使用的审计一直在进行。你提到的第三方监督，我觉得是需要加强的。其实除了监督还应该加强第三方对扶贫效果的评估。

　　除了第三方监督，受益扶贫对象参与扶贫项目规划、监督和实施也需要加强。这些受益人更应该知道国家拨付的这些资金是怎么用的。在这方面我们做得很不够。

　　达不成共识，扶贫立法进程缓慢

　　法治周末：纲要中也提到扶贫立法的问题，怎么看这部专业法律的紧迫性和必要性？这部法律的立法进程到哪个阶段了？

　　吴国宝：这也是个比较复杂的问题。

　　我们20多年的扶贫是政策性的扶贫，而政策性扶贫有其不确定性和不可持续性。简单地说，扶贫立法的必要性体现在法律可以从更高制度层面对扶贫的原则、制度、方式作出规定，可以保证其不随着人事的变化、环境的变化而调整。

　　目前看，不论是中央层面还是省级层面，关于扶贫的战略定位、资金筹措、来源、使用方式，都是在政策上确定的。扶贫立法，既可以确立扶贫开发在我国的法律地位，也可使国家和地方的财政对扶贫的支持具有法律依据。

　　至于进展，据我了解十几年前就在谈扶贫立法问题，讨论这个问题的主体都换过好几回，刚开始是财政部牵头，后来又是扶贫办。

　　目前，扶贫立法依旧处在小范围研究阶段，尚未进入起草阶段。我觉得，扶贫立法进程缓慢主要是与各方没有形成共识和重视不够有关。