法制日报：行业垄断的破解之道

　　推进垄断行业改革是我国经济体制改革的重要任务。和所有的改革一样，垄断行业改革也不可避免地会遇到各种体制机制性障碍，遇到利益的调整，遇到各种不同的声音。但很明显中央对改革的决心很大。不久前，温家宝总理在广西、福建考察时再次提到要打破国有银行垄断的局面。打破行业垄断成为最近媒体和公众热议的话题。对于目前经济生活中大量存在的行业垄断现象，一些专家学者从不同的角度进行了解读并提出了具有建设性的意见。今天，本版刊发他们的部分文章，希望对广大读者有所启示和帮助。

　　——编者

　　国企垄断：民营化不是唯一出路

　　解决国有企业垄断不是只有将国有企业民营化才是其唯一的出路，对于关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，由国有企业把持对国家经济稳定运行会更有利

　　刘继峰

　　在转型国家的市场上，从案件数量上排列第一、第二位的垄断行为分别是滥用市场支配地位和行政垄断。而从事这些行为的主体主要是国有企业。国有企业涉嫌从事滥用市场支配地位的行为和行政垄断主要是由其特殊的身份和特殊的过渡阶段决定的。

　　首先，国有企业大都处于自然垄断行业，一般具有市场支配地位，在转型中容易滥用这种地位。因为“滥用”可获得比正常经营更丰厚的“利润”。我国近些年发生的影响重大的案件(事件)，如中国电信和中国联通涉嫌价格歧视行为、铁路部门涉嫌不公平价格(“春运涨价”)等问题都属于此类。即便从事的行为不属于滥用市场支配地位，在具有市场支配地位的企业也很容易从事横向垄断协议行为，获取高额利润，如中国石油和中国石化的联合提价、诸多国有商业银行不约而同地收取不合理费用等。

　　其次，一些国有企业还留存部分行政权力或受到行政机关的关照，并由此形成行政垄断。在转型国家，由于没有经历尖锐的经济自由对抗封建垄断的历史过程及缺乏代表个体利益的团体力量抗衡权力的表达机制，使得在转型国家中行政垄断具有相当的普遍性。

　　在高度集中的计划经济体制下，国家行政权力和经济主体紧密结合，成为塑造企业身份和严格限制企业行为的力量。这种全局性的国家垄断借助行政组织、行政区域和行政隶属关系，以拥有的人力、物力、财力为后盾，以行政指令为经济运行的手段，使国有企业既受制于行政权力，其自身也附着了行政权力。

　　经济体制改革的渐进性不可能使依靠行政权力实施的垄断经营一下子消除，受利益的牵扯行政权力在退出市场时带有很强粘性。由于经济体制改革是一种经济体制的转变，旧经济体制的不合理因素还会残留，只是在新的经济条件下改变了作用的方式，即从对经济生活的全面直接控制变成了局部的对市场准入和经营活动的限制。转型经济条件下，本应泾渭分明的行政权力和经济之间相互渗透的可能性更大，行政权力可能主动侵蚀经济关系，也可能受经济利益的诱惑被动介入经济关系。因此，在体制过渡过程中，普遍性地出现行政垄断是由其特殊客观环境和主观条件共同决定的。

　　在我国，一些改制后的企业还没有完全实现市场化，仍然依赖行政权力生存和发展，阻碍市场依据价值规律发挥作用。另有一些政府部门出于地方或部门利益的考虑没有随着改革的深入而相应地将一些权力归还市场，甚至滥用这些权力获取非法利益。引发巨大反响的此类(或疑似此类)行为很多，如关于高速公路收费问题、电信部门漫游费问题、铁路售票网络售票系统开放问题等，对这些行为的评价都避不开权力的介入是否合理。

　　基于转型经济中上述两类行为的典型性及其不利的社会影响，对国有企业垄断行为的治理既需要反垄断执法机构在态度上予以高度关注，也需要在方法上进行分类处理。

　　总体上，解决国有企业垄断不是只有将国有企业民营化才是其唯一的出路，对于关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，由国有企业把持对国家经济稳定运行会更有利。而竞争性行业的国有企业应该适时退出垄断行业。在此前提下，对国有企业垄断行为的治理，可以分别从两种不同的角度进行：

　　对于国有企业实施滥用市场支配地位的行为，国有企业本身应该有充分的认识，分清自身行为的外部边界。同时反垄断执法机构也需要严格执行反垄断法，帮助其纠正行为的偏差，并警示那些具有市场支配地位的国有企业不要“越雷池一步”。对于行政垄断行为，需要相关政府部门严格律己，行使职权。在进行业务管理时，树立维护行业竞争秩序的观念，而不是仅仅顾及行业利益，破坏竞争秩序。

　　(作者系中国政法大学教授)

　　银行垄断：适当拓展民间借贷

　　民间借贷市场和银行业市场具有很强的可替代性，适当拓展民间借贷的空间，就会增加存贷款业务的市场供给，相对降低银行在存贷款市场中的支配地位。此外，大幅度缩小法定利息差的空间，将利息差降低至合理的水平

　　肖江平

　　2011年，中国银行业的利润成为社会高度关注的关键词之一。其高利润问题主要表现在以下几个方面：

　　一是总量大。我国银行业金融机构2011年总资产113.28万亿元，同比增长18.9%。商业银行净利润超过万亿元大关，达到10412亿元，创历史新高。二是增幅高。据年报，工农中建四大国有银行的利润总额突破6300亿元，平均利润增长率达26%。其他银行，如深圳发展银行为64.55%、浦发银行为42%、民生银行为58.81%……三是薪酬奖金高。据公开数据，2011年上半年职工收入排名第一的为民生银行。16家上市银行中，除了五大国有银行以及北京银行没有超过10万元外，其余10家银行上半年人均收入都在10万元以上。这些数据与实体经济的情况形成鲜明反差。四是后果严重。众所周知，金融是现代经济的核心。银行业又是金融业的支柱。银行业利润畸高，势必侵占实体经济的利润，削弱实体经济存在和发展的基础，最后不仅会伤害银行业存在发展的根基，还会危害整个国民经济的可持续发展。

　　那么，银行利润巨额增幅来自哪里？据银监会公布的数据，2011年商业银行净息差为2.7%，利息收入占比达80.7%。其次是手续费和佣金收入。再次是理财财产品等。但是据资料显示：我国国内银行的净息差在250到300个基点(2.5%至3%)，比国外高出14倍。

　　如果从经济背景上找原因，我们可以将银行业高利润归结为去年信贷资金的高度紧张，但这只是表面现象。银行的资金主要来源于各类存款。在信贷资金高度紧张的背景下，为什么这些资金会心甘情愿地存入银行且只获取一点点存款利息，而由银行牟取高额利差呢？这是现行金融体制使然。银行成为巨大的存贷款市场的中间环节——“瓶颈”。银行业“一夫当关”，社会资金和实体经济均“万夫莫开”。显然，信贷资金高度紧张只是表面现象，其瓶颈式的垄断地位及其滥用是银行业高利润的深层原因，而银行业瓶颈式的垄断地位又缘于自然垄断属性和政策法律壁垒的叠加保护。

　　经济学的研究表明，自然垄断行业具有规模经济、范围经济和成本次可加性等经济学特征，并且从外观上，自然垄断行业都具有网络化特点。相关研究表明，银行业通过吸收存款来发放贷款赚取利差，其高负债经营决定了资本量大，并且规模越大、信用度越高、平均成本越低，规模经济特征明显。同时，银行业的负债业务、资产业务和中间业务等名目繁多的业务体系，使其具有非常典型的范围经济特征。更为重要的是，在营业网点、银行卡、网上银行、结算体系成为银行业主要竞争力的时候，银行业的成本次可加性也越来越突出。因此，银行业具有一定程度的自然垄断属性。

　　与此同时，法律和国家政策为银行业利润畸高提供了条件。其实现机制包括：通过法律和许可，设置了很高的银行业市场准入门槛。除满足公司法、商业银行法、银行业监督管理法等法律法规规定的硬性条件外，还需要由银行业监督管理部门根据市场需求许可。通过中国人民银行法、银行业监督管理法等法律法规，将社会资金的存储引入银行，将社会的贷款需求也引入银行，从而使银行成为存贷款的主渠道。

　　另外，对银行外的存贷款行为高度警惕、严格限制。对民间借贷严格制约，对违反现行法律法规规章规定的民间集资、民间借贷严厉打击方面的案例已是众所周知。在去年资金面非常紧张的背景下，银行将上浮空间用足，同时在存贷款环节设置名目繁多的收费项目，肆意实施垄断高价、独家交易、搭售等垄断行为。据资料显示，10年间银行收费项目从300多项增加到3000多项。银行业收费项目剧增，除了市场支配地位的滥用外，还与法规、规章中对银行收费预留空间太大、银行业主管部门怠于监管、价格综合主管部门疏于监管有密切关系。

　　基于上述分析，破解银行业利润畸高的基本思路可以有以下几点：首先，降低银行业的准入门槛。在银行业准入门槛一时难以整体降低的情况下，可以先降低存贷款业务许可门槛。

　　其次，适当拓展民间借贷的空间。民间借贷市场和银行业市场具有很强的可替代性，适当拓展民间借贷的空间，就会增加存贷款业务的市场供给，相对降低银行在存贷款市场中的支配地位。

　　再次，大幅度缩小法定利息差的空间，将利息差降低至合理的水平。最后，强化银行业市场的监管。银行业监管部门要真正站在居中监管的立场上，公平对待、妥善协调银行与客户的利益冲突。如果说利率的调整需要修法的配合，时间长、难度大，收费项目的严格监管则完全可以在现有法律框架下进行。同时，发改委还应当真正担负起价格综合主管部门的职责，对行业主管部门怠于价格监管的行为及时介入，必要的时候直接查处银行业的违规收费行为。

　　当然，银行业利润畸高的根本原因还在于经济体制改革不够深入，市场体制还没有真正建立起来。笔者的建议实际上仍然是面对现实问题寻找治标之策的尝试，是对“问题倒逼式”改革的一种附和。

　　(作者系北京大学竞争法研究中心主任)

　　石油垄断：打破严格的准入壁垒

　　在目前石油行业一体化垄断的格局下，可以对成品油在批发和零售环节由于涨价所取得的溢价收益征收垄断税。通过垄断税的征收，抑制垄断企业追求油品涨价取得额外收益的激励机制

　　蒋岩波

　　自1998年国家推行以“实行国家垄断、地域分割”为政策导向的石油工业体制改革以后，新组建的中国石油天然气集团和中国石化集团被授予了在石油市场包括石油的开采、炼制、进口和零售几乎所有方面的垄断权，凭借政策赋予的优势，“石化双雄”在几年时间内快速占领了国内大部分市场。而近几年，由于国际市场石油价格的飙升，导致国内油价的高涨，我国石油行业的垄断结构、垄断企业的垄断行为以及政府的价格管制政策被愈来愈多的社会民众关注，并广为诟病。石油行业被社会公众质疑的主要问题有：垄断企业的暴利问题；垄断企业的低效率和高工资、高消费问题；价格监管的信息不对称导致的油价“涨多跌少”问题。

　　如何破解目前我国石油行业的一体化垄断格局，笔者认为这是一个既涉及国家经济安全、社会公共利益、企业利益、消费者权益的全局性问题，又涉及国家产业政策的调整和反垄断法实施之间的协调配合问题。此问题的解决，一方面要充分发挥市场机制在石油行业的调节作用，尊重市场在配置资源的基础性作用；另一方面也要发挥国家产业政策的干预作用，实现国家对石油产业的有效监管，保证国家的能源安全。面对我国石油行业的一体化垄断格局，如何实现石油行业的市场化改革目标，笔者认为当前可以采取以下的应对措施：

　　首先，应打破严格的石油行业准入壁垒。为履行加入世贸组织的承诺，国家先后在2005年、2006年通过相关规定允许私企和外资进入成品油批发和零售市场，但由于对批发市场规定了较高的进入条件，产生了“玻璃门”效应，私企进入成品油批发和零售市场未产生真正的实效。要实现各方主体在石油市场的自由竞争，打破现有的垄断壁垒，就必须建立市场竞争机制。打破严格的准入壁垒，主要是降低成品油批发市场和零售市场的进入门槛、取消石油进口的各种不合理限制。应当注意的是，开放石油市场的条件之一，是必须设立国家战略储备油制度，以保证国家的能源安全。

　　其次，对石油垄断企业批发、零售业务予以剥离。我国的石油垄断企业在成品油批发和零售市场的垄断，一般是在对油源控制的基础上，通过“批零倒挂”的形式，即以高价将石油批发给民营企业的同时，却以比批发更低的价格销售石油，将民营成品油批发企业排挤出成品油批发市场；在成品油零售市场，则通过少供、断供方式，使民营加油站无法正常经营，进而实施廉价收购，成功地实现成品油零售市场的垄断。石油企业完成对成品油批发和零售的垄断后，为了获取垄断利润一般通过对石油流通的上下游市场予以控制，从而掌控石油批发、零售环节的定价权，实现价格一体化控制，解决此问题的根本就在于通过对垄断企业的零售和批发环节予以剥离，使其仅作用于批发市场(对其所拥有的加油站可以采取拍卖的形式予以流转)，从而控制其对高额垄断利润的追求，进而在市场机制上自由形成商品价格。

　　第三，对石油垄断企业征收石油垄断税。在目前石油行业一体化垄断的格局下，可以对成品油在批发和零售环节由于涨价所取得的溢价收益征收垄断税。石油垄断税，也被世界上很多国家称为垄断暴利税，主要是为了调控石油行业的高额利润而征收的税种。我国针对石油自然垄断行业中获得超额垄断利润完全可以根据相应的情形制定具体的暴利税。通过垄断税的征收，抑制垄断企业追求油品涨价取得额外收益的激励机制。

　　(作者系江西财经大学法学院教授)

　　互联网垄断：防范马太效应

　　我们在寻求治理互联网产业的垄断时，一定要正确看待互联网产业市场集中度高的问题，注意保护互联网企业的技术创新，又要预防、规制其实施垄断行为

　　叶明

　　近日在广东省高级人民法院开庭的“奇虎360诉腾讯滥用市场支配地位”一案把许多公众的目光聚焦到了互联网产业的垄断及其治理上。互联网产业的特殊成本结构、网络效应、资本运作模式对市场结构产生了重要影响。互联网产品的高固定成本、低复制成本特点意味着互联网产品的平均成本随着用户数量的增加而下降，传统经济中的竞争性均衡被打破。为追求利益的最大化，在有效生产水平的条件下，互联网企业会充分利用平均成本和边际成本不断下降的特性，尽可能多地生产产品，进行寡头垄断。当某互联网企业产品的用户超过一定数量(临界容量)时，网络效应(消费者使用某一产品所得的效用随使用者数量的增加而上升)会自发地增加使用该产品的用户数量，最终导致市场高度集中。而并购与反并购的互联网行业资本运营主模式更加剧了市场的集中。因此，互联网行业更容易产生“强者更强，弱者更弱”、“赢者通吃，输家出局”的马太效应，从而使互联网行业的市场结构趋于寡头垄断。比如百度、淘宝、腾讯三大寡头分别在我国的搜索引擎、电子商务、即时通讯市场占据70%以上的市场份额。

　　与传统行业一样，在互联网的垄断市场上也充斥着各种垄断行为，如捆绑搭售(腾讯QQ聊天软件)、限制竞争者进入核心设施，拒绝交易和限定交易(腾讯“二选一”)、歧视性垄断等滥用市场支配地位行为和缔结垄断协议(3Q大战中，金山、傲游、可牛、百度和搜狗联合宣布不兼容360安全软件)等。这些垄断行为可能严重影响互联网行业的创新发展，挤压创业环境，提高市场准入门槛，对其他市场竞争者产生障碍性威胁，妨碍市场的公平竞争，侵害用户的自由选择权和其他权益。

　　然而，在互联网行业，高度垄断化的市场结构并不意味着上述垄断行为必然发生，其原因在于，拥有较高市场份额的互联网企业并不必然拥有很强的操纵市场的能力。企业的市场地位不再来源于企业对价格和数量的控制，而是技术创新速度的快慢和创新水平的高低。这些寡头企业不仅需要与竞争对手展开全方位的激烈竞争，还需要时时面对潜在市场进入者的威胁与挑战。拥有优势地位的互联网企业为了在竞争中不致落败，往往要不断提高自己的科研创新能力，采取产品差异化策略。因此，互联网行业的垄断具有有别于传统经济垄断的意义，即竞争越充分，垄断程度越高；垄断程度越高，竞争就越激烈，其具有垄断和竞争并存的特点，是一种动态的具有高度竞争性的垄断。

　　上述特点要求我们在寻求治理互联网产业的垄断时，一定要正确看待互联网产业市场集中度高的问题，注意保护互联网企业的技术创新，又要预防、规制其实施垄断行为。具体而言，主要可从以下几方面着手：

　　其一，加强互联网行业的自律。充分发挥互联网行业协会的组织作用，吸纳基础企业、大型互联网接入提供者和网站主办者加入互联网行业协会，不断扩大行业自律覆盖面，制定和完善互联网行业自律规范，健全互联网行业的自我监督、自我约束的规则，充分发挥互联网行业的自律作用。

　　其二，政府对互联网市场进行适度干预。互联网产业生产的信息产品是一种准公共产品，可能产生市场失灵问题，需要政府的适度干预。但是在干预互联网市场的垄断时，应该注意以下几个问题：首先，干预的目的是恢复互联网市场的竞争活力，而不是把互联网市场置于政府的行政领导之下。因此，一旦市场恢复了原有的生机，政府就应该及时取消干预，让市场自由发展；其次，干预应由传统的封闭型、自我为主型向开放型，自由竞争型转变；再次，干预时机要适时，干预程度要适度；最后，干预的工具选择要从指令性工具为主(禁止、特许)向更多地采用指导性工具(如标准的制定、信息的提供等)转变。

　　其三，完善对互联网行业的反垄断法规制。针对互联网行业的特殊性，主要应从以下几个方面完善互联网行业的反垄断法规制：一是创新市场支配地位的认定标准。由于正反馈等网络经济效应的存在，传统的以市场份额、市场进入壁垒因素判断企业的市场支配地位的标准应予以创新，更多地考虑用户数量、标准壁垒、转移成本等因素在认定互联网企业市场支配地位中的作用；二是厘清垄断产生的具体原因，是垄断企业运用了反竞争手段，还是凭借其自身的产品优势(技术优势，成本优势或者是质量)，看其有无反竞争的市场行为，并注意分析该行为对消费者福利产生的影响；三是加大对滥用垄断力量行为的处罚。除加大罚款的额度外，还可以采取强制分拆或解散、禁止并购或者集中等处罚措施。

　　(作者系西南政法大学经济法学院副院长)

　　打破行业垄断是项系统工程

　　打破行业垄断并非只是反垄断法的使命，也不是反垄断法能够独自可以完成的历史任务。如何在垄断行业引入竞争机制，是我们现阶段面临的一项艰巨任务，也是一项系统工程

　　孟雁北

　　如果我们认真分析这些被统称为垄断行业的不同领域就会发现，垄断行业不同，市场结构、竞争状况以及企业对市场竞争的影响力并不完全一样。我国石油天然气、电信、烟草专卖、电网、金融等行业的市场结构和竞争压力就存在着比较大的差异，但无论如何，由于这些行业实行特殊的社会经济政策，市场结构和竞争状况也明显区别于充分竞争的行业。因此，采用特殊行业的称谓可能比垄断行业的称谓更为准确一些，只是“垄断行业”已成为我们约定俗成的提法而已。

　　其实，垄断行业并没有获得我国反垄断法的豁免。

　　首先，我国反垄断法第7条中关于“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步”的规定并不是关于垄断行业经营者适用反垄断法的豁免条款。其主旨不是为了单纯地保护垄断行业，而是“保护”与“监控”并重，同时实现“维护消费者利益，促进技术进步”的目标。

　　其次，国有企业作为市场经济中的经营者，其本身并没有当然获得从事市场交易行为的任何特权，也不会仅仅因为其投资者是国家便使其经营行为不受我国反垄断法的约束，否则，市场经济条件下各类主体法律地位平等的基本原则就会受到破坏。正如去年国家发改委对中国联通、中国移动涉嫌宽带接入领域垄断进行调查，说明国家对国有企业垄断行为的态度。

　　再次，反垄断法规制垄断行业经营者的行为也是各国反垄断立法和实务中的通行做法。例如，经济合作发展组织(OECD)在其《竞争法的基本框架》中就“竞争法的适用范围”指出：“竞争法应该被尽可能地运用于所有市场交易，而无论其属于哪个领域；它应被尽可能地运用于所有从事商业性交易的实体，而无论其所有制和法律形式。所有豁免本法的情况都应在恰当的法规中加以严格限定。”

　　当我们讨论银行垄断行为时，讨论中石油、中石化的“停批成品油”行为时，讨论垄断行业各种涉嫌垄断的行为时，都应该根据我国反垄断法的具体规定，按照反垄断法特有的逻辑分析方法作出垄断行业经营者的行为是否违法的判断，而不能简单地认为垄断行业经营者的所有不当行为都是我国反垄断法禁止的垄断行为。

　　打破行业垄断并非只是反垄断法的使命，也不是反垄断法能够独自可以完成的历史任务。如何在垄断行业引入竞争机制，是我们现阶段面临的一项艰巨任务，也是一项系统工程。除了反垄断法对垄断行业经营者的市场行为进行规制以外，还需要其他法律法规的配合，更需要我国经济体制改革以及政治体制改革的逐步深入。

　　(作者系中国人民大学法学院副教授)