上海交大教授：谁来守住食品药品安全的底限

　　作者 陈宪

　　友人看我评论了不少公共话题，但却没有涉足食品药品安全，便问为什么？对这个话题，我确实有点茫然，一方面是因为比较缺乏这个领域的专业知识，另一方面，总觉得没有厘清头绪，就不好贸然下笔。查阅了近年来关于这个话题的文章，发现以经济学专业立场立论的讨论确实不多见。所谓经济学专业立场，就是寻找一个经济学的基准，使对问题的讨论有一个具有一致性的框架，进而可以得出更有针对性的对策。这里，我从私人物品和公共物品的基准切入，回答食品药品安全的“底限”在哪里？谁应该来守住这条“底限”？

　　2004年，我国发生了举世震惊的阜阳劣质奶粉事件。对于这次事件，曾有一位政治学者在一份有影响的刊物上发表了详尽的评论，他认为：“在消费意义上，奶粉是一种私人物品，但在市场意义上，它也是公共物品。任何公共物品，都可能导致公共问题。要解决公共问题，就需要有一个良好的公共空间，让各个方面来表达各自的意见和利益，在自由、开放、公平的公共空间里，消费者、生产厂商和政府官员，都能够多方面了解有关奶粉的信息，更好地理解奶粉的问题，并采取相应的有利于自身利益也有利于公共利益的对策。高质量的公共空间，可以说是高质量的奶粉市场的公共智慧基础。”

　　经济学的常识告诉我们，无论在什么意义上，奶粉及其他食品和药品，都不是公共物品，而是具有竞争性和排他性的私人物品。但是，在一个依法治理的陌生人市场，关乎消费者健康和安全的产品及服务，都需要制定相关标准及法律条文，并通过相关权威机构进行监管，保证这些标准得到执行和落实。一旦发生标准未能得到遵循的情形，就要视情节的严重程度，受到行政的或刑事的处罚。可见，食品药品安全的“底限”，通常就在标准，监管和处罚这三个环节。(法制和法治贯穿在这三个环节中)这里，标准具有非竞争性和非排他性，因而具有公共物品的性质。监管与处罚都与标准的提供和执行有关。

　　奶粉、乳酸奶、药用胶囊等，都有相应的质量标准，尤其对其中的添加剂，更是有严格的规定，三聚氰胺、工业明胶都并非食品添加剂，理所当然地被这些标准拒之门外。当然，食品药品的质量标准总是在不断完善中的，就像三聚氰胺，俗称蛋白精，原本是化工原料，奶粉的质量标准没有提到它是很自然的，因为它不可用于食品加工或食品添加物是行业的常识，但是，由于添加三聚氰胺后可以提高奶粉的蛋白含量，就有厂商企图以身试法，谋取不义之财。因此，当安徽阜阳“大头娃娃”事件后，把三聚氰胺的含量作为奶粉质量的检测标准，就是对标准本身的完善。不过，纵观一个时期以来形形色色的食品药品安全事件，一个基本的判断是，当下的问题主要不在标准及相关法律本身，而主要在于标准执行的监管不力，以及相关的处罚不力。

　　那么，是否监管无法可依呢？答案同样是否定的。早在1995年，我国就颁布了《中华人民共和国食品卫生法》。在此基础上，2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》。《食品安全法》是适应新形势发展的需要，为了从制度上解决现实生活中存在的食品安全问题，更好地保证食品安全而制定的，其中确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。在药品的监管上，现行的《中华人民共和国药品管理法》是从2001年12月1日起开始施行的，在《药品管理法》的第二章“药品生产企业管理”的第十一条中，明确要求：生产药品所需的原料、辅料，必须符合药用要求。在该法案的第五章“药品管理”的第四十九条“禁止生产、销售劣药”中也有如下字样：“药品成分的含量不符合国家药品标准的，为劣药。”在劣药的定义中，第四项是“直接接触药品的包装材料和容器未经批准的”。可见，该说的可能都说了，问题就在该做的没有做，或者做得不到位。这里的“做”，主要就是指监管和处罚。

　　我以为，在讨论食品药品安全的治理时，首先要明确如上所述的“底限”，同时也要知道“上限”在哪里。食品药品安全的“上限”是道德，对于企业和企业家来说，道德的具体表现就是社会责任。正如温总理对企业家说的：“你们应该对社会尽到应有的责任。你们的身上也应该流着道德的血液。” 全国政协委员、中国电力国际有限公司董事长李小琳建议，给每个公民建立道德档案，“以此来约束大家，每个人都要‘知耻’。”这里的“公民”，首先应该是企业公民和公众人物。怎么来看“底限”和“上限”的关系呢？简言之，“底限”是行为规则，必须做，而且，必须做到的；“上限”是奋斗目标，先要让社会精英人士，如政治家、企业家和各路社会贤达，身先士卒，通过他们的行动来影响社会。如果这些人也只是动动嘴，而不实际做，那么，这个“上限”就只是一种摆设。

　　尽管不是说“底限”没有守住时，就不可以讲“上限”，但此时大讲“道德的血液”或“道德档案”的确比较苍白。食品药品安全事关百姓生命，以及他们的生活质量，需要一种务实的精神，所以，我们要先守住“底限”，谁来带领我们守住呢？当然是政府。我们期待，政府在食品药品安全的标准、监管和处罚方面，通过提高认识、队伍建设和加大投入等有力措施，使这个非解决不可的问题，在不长的时间有明显的变化和进步。我想，现在突出强调处罚环节也许既是“重典”，也是“宝典”，这方面确有不少好的国际经验可以借鉴。

　　(作者系上海交通大学经济学院教授，执行院长)