评论：中国应采取5措施突破吸铁石困境

　　　未来，中国应采取以下五种措施来突破“吸铁石”的困境，即争取更好的国际环境、控制进口节奏、加强国内资源保障、控制铁矿石需求、借鉴资源管理手段。

　　作者：张小瑜

　　近来，世界主要铁矿石生产和出口国纷纷出台各种保护性措施，这些保护性措施短期对铁矿石价格构成支撑，使得中国铁矿石贸易格局被动调整，海外投资收益也受到影响。未来，中国应采取以下五种措施来突破“吸铁石”的困境，即争取更好的国际环境、控制进口节奏、加强国内资源保障、控制铁矿石需求、借鉴资源管理手段。

　　近来世界主要铁矿石生产和出口国纷纷出台各种保护性措施。印度自2008/09财年铁矿石出口突破1亿吨后，陆续出台多种措施限制出口，一是几次提高出口关税，今年已提高至30%；二是直接实施铁矿石开采和出口禁令，最大的几个产地卡纳塔克邦、奥里萨邦和果阿邦先后禁止铁矿石开采出口；三是提高铁路运费等国内费用。

　　澳大利亚联邦参议院去年先后通过了矿产资源租赁税法和碳税法。根据矿产资源租赁税法，从2012年7月1日起，将对年利润超过7500万澳元的铁矿和煤矿企业征收矿产资源租赁税，税率为利润的30%，澳全国将有320家矿产企业进入征税范围。根据碳税法，澳政府将从2012年7月1日起，对全国500家碳排放量大的企业征收碳排放税，各大矿山和能源企业均成为征收对象，征税标准2012/2013年度为23澳元/吨，2013/2014年度为24.15澳元/吨，2014/2015年度为24.50澳元/吨，这一标准约为欧盟碳税征收标准的2倍。

　　印度尼西亚自2012年5月6日开始对14种矿产征收20%的出口关税，并计划于2014年彻底停止出口。越南将铁矿石出口关税提高至40%。巴西政府拟调整铁矿石开采特许使用费，从利润的2%提高到4%。伊朗钢厂一年前就呼吁政府对铁矿石出口征收50%的关税，最近又提议全面禁止出口铁矿石。

　　为什么征税？

　　纵观各国的政策措施，既有贸易措施，也有环境措施；既有针对出口的边界措施，也有单纯的国内管制。其出发点不外乎以下几方面：

　　出于战略考量

　　自2002年开始，能源资源价格持续高涨，其间虽一度被金融危机打断，但很快在财政、货币双宽松政策的刺激下再拾升势。2002年~2008年，铁矿石长协价格上涨3.6倍，最大年涨幅达71.5%。价格持续升高使得资源民族主义意识广泛上升，各国政府对资源问题越来越敏感。

　　就铁矿石而言，需求猛增、资源消耗速度加快、价格飙升、资源稀缺性凸显是主产国限制性政策措施出台的客观环境因素。据美国地质调查局统计，2001年~2011年10年间，全世界探明的铁储量由1400亿吨增加到了1700亿吨，同期世界铁矿石年产量由10亿吨增长到了28亿吨，使得储采比由140年下降到了60年。同时，由于国际市场需求猛增、铁矿石等资源产品价格上涨，导致资源富国的出口贸易结构更加向资源产品集中。2001年，澳大利亚、巴西、印度的铁矿石出口在其出口总额中所占比例分别为4.3%、5.5%和0.9%，2011年，这一比例分别上升至24.5%、16.3%和2.8%。

　　在此背景下，一方面是世界各国对资源的争夺和保护日趋激烈，另一方面是资源生产国重估资源价值、重新审视资源战略、从矿产财富中获得更多现实利益的呼声日渐高涨。预计未来征收和提高铁矿石资源税及特许权使用费的趋势还将进一步蔓延，手段将更加多元化，甚至国有化也有可能卷土重来，保护范围也将扩大，不单单是铁矿石，各种矿产资源都可能面临同样的问题。

　　增加财政收入和贸易福利

　　包括矿产品在内的大宗商品价格高位运行，使资源日益成为世界各国重视的产业，各方围绕资源税费进行的利益博弈和争夺日趋激烈。政府通过调整税收和权利金政策、提高项目股权比例、取消矿业权等手段增加财政收入。

　　据安永统计，2010年~2011年，至少有25个国家已经或者有意向通过提高税率或权利金增加政府收入。澳大利亚于今年7月开征的矿产资源租赁税将为政府在未来3年增收111亿澳元，澳政府希望借此平衡各经济部门的利益，避免因矿业繁荣、财政资源过于集中于矿业而陷入“荷兰病”。但矿产丰富的西澳洲和新南威尔士州则宣称将提高权利金税率，以减少矿产资源租赁税带来的损失。巴西政府计划将目前0.2%~3%的矿业权利金提高一倍，从而使矿业税收收入翻番。秘鲁的3个新法案将矿业部门总体税率从38.5%提高至42.7%，政府每年可从矿业部门增加10.8亿美元的收入。

　　维护本国产业利益

　　据国际钢铁协会统计，2001年~2010年，世界钢产量从8.5亿吨增长到14.2亿吨，年均增长5.8%，其中增速最快的是越南，钢铁生产从无到有，从32万吨增长到421万吨，10年间增长12倍，年均增速达33.6%，其次是中国和印度，钢产量年均分别增长17.1%和10.7%。

　　国内蓬勃发展的钢铁业是印度、越南、伊朗等国加大国内铁矿石资源保护力度的重要因素。越南工贸部要求矿山优先向国内生产企业提供矿产原料，不断加强对矿产品出口管理。印度钢铁部提出，为满足印度经济快速增长的需要，应禁止铁矿石出口。而在印度国内，铁矿石主产地奥里萨邦则出台了限制铁矿石向外邦供应的地方法令。随着印度的城市化建设加速，国内钢厂加快产能扩建，稳定原料供应的要求越来越迫切。为保存国内铁矿石资源，未来印度出口将持续下降，甚至可能发生逆转，成为铁矿石进口国。

　　与中国的竞争关系

　　各新兴大国都不愿在国际经济贸易格局中长期处于产业链低端。“金砖四国”日益成为世界经济发展重要的助推器，而四国中唯有中国是资源进口大国，在未来相当长一段时间内，这一格局不会发生改变。巴西、印度是中国第二、第三大铁矿石进口来源，与澳大利亚合计占中国铁矿石进口的75%，因此其采取的保护性措施在某种程度上带有针对中国的因素。

　　澳大利亚对于来自中国的矿业投资一直较为敏感，除了政治因素外，更重要的是经济上的原因。澳大利亚普遍担心如果其核心矿业资源由中国政府或国企控制，将给其国内资源战略和长期价格带来不利影响。因此澳大利亚限制中国对矿业公司的并购，采取措施以提高铁矿石交易成本，意图将更多利益留在国内，同时提高铁矿石定价的话语权。

　　对巴西和印度而言，更关切的是与中国的战略竞争。自2000年以来，巴西从中国进口商品中，工业制成品比重不断上升，而中国从巴西进口的主要是以铁矿石为主的资源性商品。10年来，中国在巴西铁矿石出口中所占份额从18%提高到50%，占巴西铁矿石出口增量的78%。在巴西看来，两国在进出口贸易上体现出来的所谓互补性是以巴西沦为资源性商品输出国为代价的，对巴西这个具有较完备工业体系并已跻身于全球10大经济体之列的发展中大国来说无疑是难以接受的。近年巴西采取变相措施限制中国从淡水河谷进口铁矿石，限制从中国进口工业制成品，限制中国在巴西投资矿业，今后若出台有关铁矿石的保护性措施并不令人感到意外。

　　由于印度不断推出各种限制和禁止措施，2011年印度矿在中国铁矿石市场所占份额已由高峰期的25%下降到10%，今年1月~4月进一步降至6.5%，并退居印度尼西亚之后，成为中国第四大进口来源。与其他国家相比，印度和中国有更明显的竞争关系，无论是在经济上还是政治上，印度都在暗中与中国展开较量。印度限制铁矿石开采和出口的原因是要首先满足国内对铁矿石的需求，但本质上，印度快速扩张的钢铁业就是在与中国展开重化工业的竞争。

　　此外，顺应世界环保潮流也是各国对采矿业发展采取多种限制措施的原因。印度政府声称其禁采限采令主要针对违法开采，防止出现环境污染和破坏。澳大利亚征收碳税也是以节能减排为名。

　　对中国有什么影响？

　　中国是世界第一大钢铁生产国和消费国，由于国内资源不足，进口铁矿石成为重要的原料来源。2003年，中国超越日本、欧盟，成为全球最大“吸铁石”。近年随着国内矿山的快速发展，中国铁矿石对外依存度有所下降，但2011年仍达到57%，世界铁矿石贸易的60%以上流向中国。铁矿石出口国资源、产业和贸易政策的变化必定对中国有直接和间接的影响。

　　短期对价格构成支撑

　　世界经济迟迟不能有效复苏，严重抑制了钢铁需求。特别是今年中国经济增速放缓，铁矿石需求增幅明显下降，1月~4月中国铁矿石进口同比增速已降至10%以下。与此同时，过去几年在高价格刺激下的全球矿业投资将逐步释放产能，铁矿石供求形势正在发生变化。据澳大利亚矿业经济公司分析，2012年全球铁矿石供应缺口将比上年大幅缩减，明年达到供需平衡，2014年市场将转为过剩。然而由于供应的高度垄断性，矿企有较强的供应调节能力和价格控制能力，力拓与必和必拓必定会设法摊销澳大利亚征收资源税和碳税带来的成本上涨，从而对已显疲弱的国际铁矿石价格构成支撑。据澳大利亚矿业经济公司的数据，2011年必和必拓的矿山使用税费占其总成本的15%，力拓占21%，9个主要矿山的矿山使用税费在总成本中平均约占20%。因此矿山使用税费的增加对于铁矿石价格的影响不可低估。

　　贸易格局被动调整

　　中国企业近几年不断加大海外找矿力度，开辟更多铁矿石来源，且已取得一定成效。2001年中国铁矿石进口来源不足30个国家和地区，2012年已增至100多个。自东南亚、非洲、中东欧、北美、南美等地的进口不断增加，减小了进口来源的过度集中。2011年，3个最大的供应国在中国铁矿石进口所占份额由2001年的86.1%降至74.7%，前10大供应国所占份额由98.2%下降至91.4%。今年1月~4月，上述份额分别进一步降至68.8%和89.9%。

　　然而，印度、越南、印尼先后提高铁矿石出口关税，澳大利亚、巴西分别采取国内措施，还有更多国家在酝酿加大对本国矿产资源的保护力度，这意味着中国获得矿石资源的难度在增加、成本在提高。这对中国铁矿石进口贸易格局可能带来两方面的变化，一方面，为了规避风险，中国需要寻找更多价格更加合理的矿源，进口来源将进一步分散；另一方面，不可否认，世界上最优质的铁矿石资源集中在澳大利亚和巴西，其他地区或是品位低、杂质多，或是运输不便，或是供应不稳，因此在交易成本普遍上升情况下，中国对澳大利亚和巴西等三大矿业巨头的依赖度反而可能进一步提升。

　　海外投资收益受影响

　　资源使用税费、权利金、碳排放税等国内措施都将推高生产成本，导致预期收益率下降。出口关税的征收和提高将使交易成本上升，对海外投资的权益矿的盈利产生一定影响。因此今后中国企业在海外矿业投资决策时必须加强对资源所在国资源政策、产业政策、贸易政策的充分评估和大胆预测。

　　国内矿业发展的动力和挑战

　　铁矿石进口迅猛增加、价格持续上涨刺激了中国国内采矿业的快速发展，铁矿石产量大幅增长，供应能力持续提高。2011年全国勘查投入超过100亿元，同比增长30%；全国规模以上铁矿企业铁矿石原矿总产量达到13.25亿吨，同比增长23.7%。但应该看到，国内矿业超常规发展的经济和环境效应是双面的，一方面，铁矿石价格上涨是对资源价格被长期低估的扭曲现象进行纠正，国内供给能力提高则是对外资源采购过程中的谈判筹码；另一方面，国内矿业快速扩张，甚至一些品位低、储量小、位置偏的矿山也投入生产，客观上加剧对资源的掠夺性开采，减少作为矿山存在的资源硬储备，并不利于矿业的长期持续发展。

　　中国如何应对与借鉴？

　　中国完全依赖国产铁矿石既不现实，也不经济。全国铁矿石平均品位仅33%，低于世界铁矿石平均品位11个百分点，富铁矿只占总储量的3%左右。品位低、开采难度大及资源品质下降、安全环保成本上升导致中国铁矿石采选成本较高。2011年，中国重点企业铁矿石生产成本普遍超过60美元/吨，有的超过90美元/吨，而必和必拓、力拓在45美元/吨上下，淡水河谷仅27美元/吨。数量和成本的差距决定了依靠外部资源补足国内缺口仍是长期趋势。

　　争取更好的国际环境

　　全球铁矿石资源分布并不均衡，7个最大的铁矿石生产国产量占近90%。铁矿石生产和消费不匹配，全球约一半铁矿石产量供出口。中国应利用国际铁矿石市场格局的这种不平衡，谋求利益最大化。

　　一是利用经济危机后国际经济格局发生重大调整的良机，积极开展多边和区域的资源合作，尽量涵盖各不同利益方，包括资源供应国和消费国、发达国家和新兴经济体、政府、企业和研究机构等，呼吁构建全球能源资源市场治理机制，通过全球治理，减少政府对能源资源供应的直接干预，提高资源配置效率。

　　二是加强与金砖国家、金钻11国及其他新兴市场和发展中国家的资源合作。中国与发展中国家有共同的发展诉求，在资源开发利用方面既有共同利益，也存在竞争关系。首先要加强对话、减少疑虑、扩大经济共识，这是顺利开展资源合作的前提。重视从俄罗斯、南非、伊朗、秘鲁、加拿大、乌克兰等国的进口稳定性；重视与毗邻的东南亚、南亚、中亚一些矿产资源丰富国家的经贸关系，利用地缘政治优势，深化战略合作，从而推进资源领域的合作。

　　三是通过建设自贸区，建立更加自由开放的贸易投资机制，改善能源资源的贸易和投资环境。例如正在商洽的与澳大利亚、乌克兰的自贸区，可考虑纳入资源贸易和投资的相关内容。

　　控制进口节奏

　　任何一个国家都不可能建立完全封闭、自给自足的金属矿产的生产和供应体系。就铁矿石而言，中国资源可供性差，世界范围内尽管消耗速度加快，仍是相对丰富的资源，供应前景乐观。通过进口补足国内供应缺口是有效途径，而中国也有丰厚的国际储备，关键是要调整进口策略，在适当的时机、以适当的价格进口适当的数量，通过建立集中采购机制、国内储备机制、价格发现机制，提高对国内外市场的调节能力。

　　加强国内资源保障

　　铁矿资源保障已纳入钢铁工业“十二五”规划，2015年钢铁工业要基本建立利益共享的铁矿石资源保障体系，国产铁矿石自给率保持在45%以上，国外铁矿石资源掌控量占进口铁矿石50%以上的目标。据统计，过去5年，国内主要铁矿石企业的息税前利润率是钢铁企业的近3倍，未来3年铁矿石企业的利润率仍将明显高于钢铁企业。可考虑在矿山与钢厂之间建立利益共同体，促进上下游一体化，加强国内资源保障。

　　控制铁矿石需求

　　降低钢材消耗，控制钢铁产能、减少铁矿石需求是解决铁矿石之困局的根本。抑制国内铁矿石需求需要标本兼治，战略上加速经济结构转型，从根本上遏制铁矿石的需求膨胀。战术上强化进口管理，打击进口竞争和囤积居奇。经济政策上推进产业结构转型和节能减排，技术标准上加强研发，将钢材消耗强度降到适用水平。

　　借鉴资源管理手段

　　中国是一个资源丰富的国家，一些重要矿产资源如稀土、钨、锑等的生产和出口在世界占有重要地位。随着国内经济发展，资源消耗速度加快，必须在满足国内市场和国际市场需求之间寻找恰当的贸易平衡点，追求国际定价权、国内原材料供应稳定及可持续发展三大目标的一致性，从而既保证国内原材料的稳定供应，又承担起资源大国维护国际市场同类产品贸易秩序的责任；既保证一定规模的出口、争取国际定价权，又要保证国内市场的正常调节，减少价格的扭曲。在资源管理的政策选择方面，可借鉴澳大利亚的做法，多实施国内措施，少采用边界措施，尽量避免政策调整引发的贸易争端。

　　(作者系商务部研究院国际市场研究部研究员)