陈杰：厘清中国保障房的内涵

　　“保障房”一直是中国社会和经济领域最热门的话题之一。可是，保障房却一直面临着资金短缺、质量问题，不少地方还爆出经济适用房被弃购的新闻。如何才能让保障房更好地发挥作用，本版特约专家撰文讨论。

　　“能买不能住”深层次原因主要在于，地方政府在保障住房建设资金短缺和严重依赖土地财政的情况下，保障住房项目选址大都偏向于城镇偏远地区。

　　与集中建保障房相比，商品房项目中配建保障房，可以规避“配套差、交通难、贫民窟集中”的社会问题。

　　中国官方文件和媒体都默认的“保障房”是指那些提供和分配上由政府主导、目标是解决特定人群——一般认为中低收入家庭——住房困难的特殊住房。但在学界，不少研究者一直对“保障房”或“住房保障”一词深感困惑。其实，在国际文献中很难为“保障房”或“住房保障”找到一个合适的对应词汇。

　　保障房的概念其实是以预期目标来定义过程。但问题是，谁是保障房的供应对象、以何形式保障(租赁还是产权)、保障房什么(基本住房消费权还是资产增值权)、要保障到何种程度，这些基本问题一直是模糊的。

　　以2011年开工的1000万套保障房来说，其中415万套是棚户区改造或旧区动迁安置房。但动迁房实际上是城市发展的自然产物，是动迁户与市政府或开发商的交易，虽与低收入家庭的住房困难解决有交集，但本身不直接具有社会保障属性。

　　中国保障房的另一个主要组成部分是经济适用房。在很多城市，经适房的准入门槛都达到当地平均收入甚至高于当地居民平均收入，可以说帮助的不主要是低收入家庭。更关键的是，经适房主要功能是可以帮助扶助对象得到资产增值的机会，尤其通过转售溢价获得资产增值，而不是基本住房权的保障，这也显然超出社会保障的应有范畴。

　　限价房与经适房十分类似，但准入标准更宽松、与低收入家庭保障更加无关、更加具有资产增值属性。

　　公租房被认为是这两年中国保障房的创新品种，2011年开工227万套，但多数城市的公租房租金都按照准市场租金来定价，并不低廉，因此也不带有直接的保障作用。

　　比较下来，只有廉租房起到对中低收入家庭的住房保障作用，但这类住房数量却十分有限，如2011年开工的“保障房”中只有16%是廉租房。

　　中国的“保障房”实际上与国际住房文献中耳熟能详的“公共住房”(Public housing)的内涵与外延都一致。国际上“公共住房”典型代表包括，美国和澳大利亚的公共住房、英国的市政公房(council housing)、法国的“低租金住房制度”(HLM)、新西兰的公房(state housing)、新加坡的组屋和香港的公屋等。这类住房的共同本质是：建成的房屋由政府或公共机构按照特定的规则进行分配，以示与自由竞价、价高者得之的市场分配机制相对立。以政府直接供应来实现政府对居民基本住房权利的保障义务是这些住房存在的最主要理由。

　　在公共住房这个范畴外，国外还盛行“社会住房”(social hosing)的概念。所谓社会住房，是指房屋所有者既非政府、又非逐利性组织或个人的非营利性组织，如独立于政府的非营利性住房协会或住房公司、教会、慈善机构乃至保险公司等。经营上以保本为原则，不刻意追求利润，一旦有超额利润多用于投资扩大住房再生产，或向租客群体分配返还掉。

　　政府和学界应该逐渐抛弃“保障房”一词，转为用内涵表达更为严谨的“公共住房”来指代。(作者陈杰，复旦大学管理学院住房政策研究中心执行主任)