郑永年：广东形成具有代表性的中国改革模式

　　广东模式与中国改革

　　在很大程度上说，广东已经形成了具有代表性的中国改革模式。尽管这一改革模式基于广东的经验，但也可以推广到全国的其他省份和地区

　　广东为什么重要？首先是因为广东在中国改革发展过程中的指标性意义。广东历来被视为中国改革开放的“排头兵”。在很多方面，广东总是“先行一步”，广东各方面的改革因此具有全国性意义。

　　广东改革为什么重要

　　在外界看来，因为广东的特殊定位，中央政府往往把一些改革的试点放在广东，而广东的历届领导人也有很大的动力来寻求新的改革思路。

　　同时，对中国政府如何应对和解决在改革发展过程中的问题，国际社会也密切注视着广东，国际媒体这些年对广东各级政府如何处理社会问题给予了高度关注，最近的例子就是广东省政府对乌坎事件的处理。对外界来说，从考察广东入手，往往可以看到中国的未来发展方向。

　　同样重要的是，最近这些年来，中国有些方面的改革因为既得利益格局的阻力等因素而止步不前，改革缺少动力，所以即使在国内，很多人也都盯着广东，希望广东继续扮演“先行一步”的角色。同时，广东的领导层也一直在高呼广东要解放思想，为广东的改革再闯一条新路。广东领导层提出的要克服既得利益的阻力，推进改革开放更赢得了人们对广东的关注。

　　人们一直在观察，广东的思想解放和新的理念是如何表现在具体的改革内容上的。

　　具体而言，广东的改革可以从三大相关的领域来分析。

　　一是经济方面围绕着“腾笼换鸟”的产业升级问题。这关乎广东能否实现可持续的经济增长，逃避“中等收入陷阱”，扶植一个庞大的中产阶级，奠定和谐社会的基础。这里要回答一个重要的问题，即政府在这个过程中要起到什么样的作用？

　　二是行政体制的改革。对广东来说，行政体制改革有三大任务。首先是要建设一个适应市场经济改革的高效率政府。其次，在经济方面，行政体制改革就是要促成政府转变功能，减少行政空间，把权力归还给企业，政府本身从直接干预经济转型到规制型政府。再次，在社会方面，行政体制改革就是要通过建设“小政府”，为“大社会”提供制度基础。所以，行政体制改革关乎广东的经济和社会体制改革，是关联点。

　　三是以建设“大社会”为目标的社会改革。社会改革是终极目标。无论是经济改革还是行政体制改革，归根到底是为了建设一个好社会，一个好社会不仅需要充实的经济基础，而且也需要一整套行之有效的社会规制。经济基础来自市场经济体制改革的深化。如果没有可持续的经济发展，那么好社会就没有经济基础。社会规制建设取决于行政体制改革的深化，政府要把对社会的直接管制转型为对社会的规制，即法治基础之上的治理。

　　尽管经济、行政和社会方面的改革各自具有自己的内容，但是既不能把它们切割开来，也不能互相取代。这些改革的意义都已经超越了它们各自的领域，而具有非常重大的意义。无论成败，广东的改革都会对国家的未来产生深远影响。

　　政府和社会的边界

　　自从2002年中共十六大以来，随着“科学发展观”和“和谐社会”等政策目标的提出，社会改革也提到了议事日程。

　　正如在经济改革方面广东先行一步一样，在社会改革方面，广东也具有重要地位。广东的社会改革条件远较其他省份和地区好。改革开放以来，广东的社会空间和社会力量成长很快。广东以民营企业和中小型企业为主体，这是社会成长的经济条件。同时，长期以来，广东基本上实行的是藏富于民、藏富于社会的政策，并且广东总体上已经进入了中等收入阶段，为社会体制改革准备了物质条件。

　　在社会改革中，一个重要方面是广东正在大力提倡的“小政府、大社会”建设。这个政策目标实际上在上世纪80年代改革开放之初就已经提出来了，起初主要想在海南试点和施行，但当时中国刚刚开始脱离计划经济，社会还没有从经济等领域分离出来。就是说，社会还是经济的一部分，大社会毫无条件。

　　现在则不一样。以广东为例，以市场化为导向的经济改革促进了社会力量的成长。广东已经逐渐地探索出一条“大部制—小政府—大社会”的社会发展模式。把行政体制改革和社会建设结合起来非常重要，从前没有把这两者结合起来，往往造成改革方向不明确、改革举措不得力的局面。

　　从政府和社会的关系来看，有几个重要的目标：一是建设小政府和有效政府；二是向社会分权；三是规制社会。

　　中国的政府是大政府和弱政府，什么都要管，但往往管不好。政府应当把该管的东西管起来，而把社会能够自我管理的东西下放给社会。

　　现在全国上下都在强调社会管理，但人们对社会管理并没有很深刻的认识，认为社会管理就是政府管理社会。其实，政府管理社会只是社会管理的一部分内容，并且不是主要内容。

　　社会管理最主要的就是社会的自我管理。建立在社会自我管理基础上的社会秩序才是稳定的。2011年日本地震、海啸、核泄漏三大灾难同时发生，政府没有发挥应有的作用，但社会还是井然有序，这就是社会的自我管理。西方一些国家的政府因为财政困难停止运作，但社会还是井然有序，这也是社会的自我管理。如果社会秩序仅仅是自上而下施加于社会的，那么这个秩序肯定不牢靠，政府一有问题，社会就随之出问题。

　　但是社会没有足够的空间，很难发展出自我管理的能力。

　　我们从前谈分权，总是在不同政府层级之间的分权，也就是上级政府向下级政府的分权。上世纪90年代中期，企业改制过程中增加了一项，就是政府向企业的分权。向企业分权很重要，企业没有自主权就很难作为。那么，今天讨论社会管理，还必须再加上一项新内容，那就是政府向社会分权。不向社会分权，哪有大社会？不向社会分权，哪能建设小政府？减少政府的功能，社会的功能就增加了。

　　同时应当强调的是，分权之后，政府不是不管。我们不能假定把权力分给社会就好，我们需要的是好的社会组织和非政府组织，而要避免坏的社会组织和非政府组织。如何来保障好社会，避免坏社会？政府要对社会建立规制制度。这和经济领域一样，有好市场和坏市场之分，政府对市场的监管是好市场的制度条件，比如上面所说的社会制度建设；又比如法律制度建设，尤其是司法。

　　但很多东西，政府是不用管的。例如很多行政审批，就可以分给社会去做。诸多的行政审批项目是大政府的一个根源，因为行政审批有利可图，政府不想放弃。有那么多的利益寄生在政府部门，改变了政府为社会服务的性质，使得政府成为公众抱怨的对象。中国古代的儒家强调政府不要“与民争利”，政府一旦与民争利，政府与人民之间的关系肯定会紧张起来。

　　所以，政府和社会都要有自己的边界，政府管政府应当管的事务，社会在很多领域实现自我管理。

　　也有一些领域，政府可以管、社会也可以管好。在这些领域，政府也应当把权力下放给社会。例如，政府可以向社会购买服务。这里，政府和社会可以结成“伙伴关系”，就是在社会领域的“公私合营”。这种“伙伴关系”要用法律来保障。一些地方缺少立法权，但可以用契约的方式来保障，无论是政府还是社会，违反了契约，就可以诉诸法律。

　　广东模式的价值

　　之所以要强调社会的参与，其实就是要解决执政党及其政府官员和社会的严重脱节问题。

　　这方面，广东已有了很多改革政策。

　　例如顺德社会体制综合改革提出，要建立“两代表一委员”倾听民意、联系社区制度，借鉴香港、新加坡的议员和执政党员密切联系群众的做法，以党代会常任制试点为契机，以党代表工作室为载体，党代表为核心，联合人大代表和政协委员到社区定期听取群众意见，并跟进、督促政府解决问题。同时继续加大公共决策咨询机构组建力度，完善咨询工作各项制度，推动社会各界代表共同参与政府决策和公共事务的讨论。目前顺德区、镇、村三级咨询体系初步建立，并成立了评审咨询委员会。

　　这里要强调一下，党代表和人大代表工作室在中国尤其必要。现在执政党面临很大的问题，就是跟社会脱节，听不到真正的民意。

　　现在社会上怨气很多，有些是因为社会经济的转型给人们带来了很多的不确定性，由此产生了困扰，有些是冲着政府官员来的，是政府官员们执政不当引起的。但不管哪一种怨气，政府都负有责任。一些地方政府实行“城堡政治”，党政干部把自己关在城堡里面，享受各种特权，不关心城堡外面所发生的事情。

　　因此，执政党要打开城门，走出去，沉下去，这是新加坡人民行动党长期执政的经验。在新加坡，每一位部长和国会议员，每周都要定期接见选民，选民什么样的问题都可以提出来。在这个过程中，基层党员发挥了很大的作用。他们都是义工，帮助国会议员和部长组织这些定期的见面会。

　　在制度化的层面，顺德施行的党代表工作室和人大代表工作室是结合中国实际的一个政治创新。

　　顺德决策咨询委员会的做法也有助于执政党和社会的关联。现代社会很复杂，政府不是所有方面都能做到专业，因此要倾听专家的意见。

　　不过，咨询机构必须防止既得利益固化。任何一位专家都不是万能的，只能专注某个领域，所以咨询委员会的成员是不能固定的，应当具有灵活性和开放性。如果咨询委员会什么事都管的话，那又很容易变成一个既得利益团体。要有开放性，不然会变成又一个官僚机构。

　　执政党的开放政策也有助于平衡好短期利益和长远利益的关系。现在世界的一个趋势是政府根据民意调查来治理社会，结果造成了弱政府的现象。如果政府盲目跟着民意走，肯定要迷失方向。

　　今天，民意的崛起在中国成为现实，互联网、微博(http://weibo.com)等已经成为表达民意的有效途径。中国的官员面对多元化的民意，一些人不敢决策，不敢负责任。

　　这个问题也可以通过社会的参与来解决。政府实行开放政策，公开透明地倾听各方面的意见，辨明什么是短期利益，什么是长远利益。也就是说，民意不是单方面的，政府必须积极参与民意的形成过程。这样，一旦一个决策形成，即使会导致一部分人的不满，也要努力执行下去。政府决策不能仅是迎合社会的短期利益。

　　总而言之，只有开放，政府才能接触社会；只有开放，社会才能监督政府；只有开放，社会才能介入政府决策，才能实现决策的民主化和科学化。只有通过政府和社会的积极互动，才能明确一个社会的眼前利益和长远利益。

　　一个只追求眼前利益的政府，治理是不可持续的。执政党要强调社会的长远利益，引导社会追求长远利益，这是执政党“领导权”的一个重要组成部分。

　　深化经济体制、社会改革和行政改革，广东在这些方面的努力正协调进行。在很大程度上说，广东已经形成了具有代表性的中国改革模式。

　　广东所面临的问题并非特殊，而是在全国层面普遍存在，只是程度不同而已。广东的改革先行一步，很多问题也先行一步。广东应对和解决问题的经验也可以为其他地区提供参考，以避免走更多的弯路。

　　近代以来，探索是广东精神的核心。在改革时代，广东仍然需要顽强的探索精神。要探索，广东不仅仅要解放思想，而且要克服各种阻力把改革往前推。

　　从广东经验看，所有这些领域的改革的意义已经超越了它们各自的领域，而具有了重大的政治意义。广东的改革也表明，不是所有的改革都可以在地方层级开始，也不可能自下而上地推行，很多改革必须自上而下地进行。中国社会所面临的巨大的既得利益阻碍，在很多方面只有在上下结合的情况下，才能得以克服。

　　改革是执政党的生命。不改革，就会被社会推着走，就会陷入被动，最终说不定要被“革命”。因此，对中国共产党来说，改革不是一件可有可无的事情。要长久治安，要长期执政，那么改革必须成为永无止境的事业。对有利于社会长远利益的事情，有利于国家的事情，看准了，就不要犹豫不决，就要努力去做。只要目标正确，追求目标过程中即使遇到一些挫折，也没有关系。对广东来说是这样，对整个国家来说也是这样。

　　作者为新加坡国立大学东亚研究所所长

　　【作者：郑永年/文 】