李红昌：铁路工人停工背后的公共治理机制缺失

　　必须构建铁路公共治理机制，加强权力制衡，加大民主监督，完善民生保障。我们不能保证，长沙铁路司机不再“停工”。但我们必须保证，长沙铁路司机可以“停工”

　　【财新网】(特约作者 李红昌)一个不争的事实是，人们已经不像以前那么相信铁道部发布的信息了，就像人们对待物价和房价的态度一样。隐藏在人们失望面容背后的是政府公信力的急剧流失，以及自身利益获取渠道堵塞和基本话语权丧失的愤怒。用西方制度经济学家布坎南的话讲，就是人们要形成公识和一致意见，就必须有供参与方博弈的机制和平台，否则社会群体就会采用暴力、对抗、罢工、消极工作、冷漠嘲讽等替代性手段。

　　一叶落而知秋，当长沙铁路司机“停工”风波出现时，(相关报道参见8月22日出版的财新《新世纪》报道《长沙铁路司机停工风波》)，铁路体制改革长期累积的矛盾和问题，在不经意见暴露无遗。当铁路司机无力抗争事件出现时，我国铁路产业长期治理过程中存在的尖锐体制改革议题也逐渐浮出水面。

　　当铁路职工没有或缺乏表达自己意见的管道时，铁路公共治理机制已经严重受损了。只有当铁路职工能够争取自己的权益，不用担心受到伤害，不用担心日后受到报复时，铁路公共治理机制才算具备了基本功能。

　　为什么铁路员工要选择“停工”？为什么网络上对动车组事故一片质疑？为什么铁路改革总被理解为利益剥夺？为什么“专家”总被贴上别有用心的标签？原因只有一个，公共治理机制缺失。

　　公共治理机制是指，通过一套清晰的制度安排、透明的决策机制、严格的权力制衡、完善的民主监督，使公共事务的执行具有公义性、神圣性、公共性、严肃性、强制性。

　　在这里，我们特别强调公义性，因为相对于单纯唯利是图的市场经济原则，公义性是调和社会公众对立情绪的惟一途径。如果铁路改革方案、利益分配方案、案件处理方案、待遇分配方案等，只是代表了某一群体的意志，而别一些群体特别是铁路基层员工的意志被直接否决掉了，那么，任何改革举措都将面临巨大的执行阻力。

　　我们一直强调效率，殊不知，单纯的效率原则有可能直接与公平原则发生激烈冲突，两者必须调和。

　　应当说，我国铁路产业的很多举措都符合经济学原理的基本指向。撤并铁路分局，重新布局生产力，可以拉长铁路交叉，实现规模经济和范围经济，节约能源和降低成本。主辅分离，铁路局专业搞运输生产，可以构建铁路产业核心竞争力。减员增效，可以增加在职员工工作压力，提高工作激励，改善收入水平，等等。

　　可惜的是，以效率的名义，公平问题被一贯的忽略了。我们可以让员工下岗，但必须有基本的社会保障体系，不用担心生病和基本生计。我们可以撤并站段，但必须广泛宣传，做细致工作，让铁路员工知道我们将要做什么，将走向那里。我们可以减员增效，但必须公开透明，消除“黑箱”操作。此时，公平是第一位的，效率是第二位的。

　　我国铁路产业太习惯于行政管理手段了，以致于成为一种恶习。政府干预虽然暂时性效果显著，但其潜在的危害极其巨大。拥有212万人的中国铁路系统，依靠官僚体制一定是低效的、僵化的、无望的。相反，市场经济体制可以为中国铁路产业注入动力，激发铁路内在的能量。

　　市场经济体制是什么呢？其实一点儿也不神秘。它就是让铁路员工加班可以拿到工资，它就是铁路高管不作为就得“下课”，它就是铁路出事故就得一追到底，它就是旅客投诉让很多人心惊肉跳，它就是再想卖车皮谋利就得坐牢，它就是火车司机也有自己的职业生涯规划……

　　因为，市场经济要求政企分开，企业按照市场机制运作，政府负责行政监管，媒体负责舆论监督。当铁路员工觉得，去当一个铁路局领导，其实也没有什么可以羡慕的时候，就是我国铁路产业改革到了一个很深层次的时候，也是我国总体上的政治和经济改革的深层次改革的某种折射。

　　政企分开是我国铁路产业体制改革的一个重要组成部分。在一般情况下，由政府直接按照行政方式配置资源的效率，要比由市场主体按照市场经济方式配置资源的效率低的多。另外，政企不分容易使行政权力和商业利益紧密合谋，巩固和强化行政垄断和经济垄断，不利于引入市场竞争机制，不利于政府独立监管，也不利于树立政府公信力。

　　换句话说，为了解决公平与效率问题，为了解决政府与市场边界问题，必须构建铁路公共治理机制，加强权力制衡，加大民主监督，完善民生保障。我们不能保证，长沙铁路司机不再“停工”。但我们必须保证，长沙铁路司机可以“停工”。■

　　作者为北京交通大学经济管理学院李红昌副教授、经济学博士