CCTV2《今日观察》系列节目

　　《聚焦物流顽症》之七

　　王成栋：要由全国人民代表大会来决定罚款的用途

　　在河南省郑州市，行政执法部门目前已将自由裁量的2804个罚款项目一一细化，建立罚款自由裁量阶次制度，并要求在行政处罚决定书中说明。比如，郑州交警对于“机动车交给未取得机动车驾驶证的人驾驶的”违法情况，规定定额罚款1500元。而按道路交通安全法，这种情况应处200元以上2000元以下罚款。定额罚款能够一定程度上杜绝处罚不公、处罚创收、裁量权运用不当等问题。

　　此外，从去年10月1日开始，北京市城管针对执法工作中可能存在的滥用行政处罚自由裁量权、随意确定处罚额度的情况，进行了先期规范。提出了一个罚款数额计算公式：罚款数额=罚款基数×(基准系数+区域系数+情节系数+变量系数)。这种罚款方式，减小了每个城管队员的主观判断，增强了客观评价。为了配合规范自由裁量权工作，还专门研发了电子文书网络平台，逐步实现行政处罚案件网上办理。据已经进行规范自由裁量权试点的亚运村城管分队介绍，试行的4个月时间里，执法人员感受最大的就是手中的自由空间被最大程度地挤压掉了，4个月来分队没有出现过一起同案不同罚的现象。

　　针对以罚代管、罚款提成等乱象，《人民日报》指出，以罚代管是“懒政”也是“腐政”。当罚款成为一种创收手段，罚款数量与执法人员利益挂钩时，罚款就有可能成为变相谋利，成为利用权力谋取私利的腐败。对于以罚代管的“懒政”和“腐政”，还需从立法和完善对执法者的监督入手，从制度和根源上加以解决。

　　张鸿：首先要解决罚款者或者收费者、执法者的内在驱动力

　　(《今日观察》评论员)

　　首先要解决的是罚款者或者收费者、执法者的内在驱动力，如果一直有这个驱动力，那么他就会在罚款的路上狂奔。有一个在收费的执法部门实习过的人透露，他们同事打牌堵的不是钱，是班。要是赢了，就可以上夜班。因为夜晚的大货车多，超载的也多，一晚上就能挣2000块钱。其次就是公开，明确人数编制和工资预算，包括还贷的数额以及财政收入。现在的问题就是它主动收费的积极性很足，但是主动公开的积极性不足。有专家表示，下去调研的时候，就发现有个别县把罚款的收入直接做到预算里，规定了收入，那么我们的约束机制到底在哪？现在已经有28个省份实现了所有公路的基本不“三乱”，可是记者一去暗访，就发现是基本有“三乱”的现象。如果说只要有这样的现象，就要摘帽以及追究领导责任，那么是否摘了？是否追究了？这个我们都得追究，都得问。

　　马光远：需要一套公开的程序明确罚款的去向和用途

　　(《今日观察》评论员)

　　我们需要一套公开的程序，我们要知道这些罚款究竟有没有利益链条在里边，究竟有没有返还？要公开罚款走向的路线图，从司机的口袋最终进入了谁的口袋里，到底看看是在哪个关节出了问题。另外，既然罚款本身对整个物流以及整个经济竞争力造成这么大的危害了，那么最终财政预算的公开等等，是不是每年可以向人大提供的会计报表里单列一项罚款，注明每年罚了多少？收了多少？这些钱又做了什么？总之，谈了这么多年，也已经过了17年，我们积累了很多经验，也有很多的教训，最终归结到一点，就是没有比“公开”这两个字更有力、更有价值以及更有效果了。

　　王成栋：要由全国人民代表大会来决定罚款的用途

　　(中国政法大学法学院教授 　《今日观察》特约评论员)

　　罚款应严格执行我们现有的法律规定，收支两条线，把这个钱进入到财政账目里去，在全国设立一个统一的罚款账户，所有的罚款都进入同一个账户里，由全国人民代表大会来决定它的用途。

　　张鸿：执法者的权力和被罚者的权利不对等

　　(《今日观察》评论员)

　　“乱罚款、乱收费”的行为之所以会发生，就是因为执法者的权力和被罚者的权利是不对等的，所以我们要增强被罚者司机和物流企业的博弈能力。我们是否可以联合交通运输部等部委来出一个小手册，或者叫“大货运输司机的权利手册”或者“运输业的权利手册”，就是明确哪些收费是合理的，哪些收费是不合理的，收费的时候它应该干什么？你有什么样的权利？这样被罚者就有一个权利的均衡，还要把执法者的权利给锁到笼子里去，要约束他。

　　马光远：公开“乱罚款”的行为 　不让恶性循环层层加码

　　(《今日观察》评论员)

　　在罚款本身的数额和去向暂时没法公开的情况下，我们可以公开这种“乱罚款”的行为，司机不能满足于目前的这种恶性的均衡，也就是说，你乱罚，我给你少交，似乎大家都占了便宜，但恶性循环层层加码以后，最终吃亏的仍然是司机。我认为司机除了应该知道他应该怎么罚以外，还可以把他的行为拍下来放到网上去，让大家来监督。

　　贾康：罚款信息的透明度很低 应透明公开

　　1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条明确规定：罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。第四十六条规定：作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。

　　那么行政罚款到底去向何处？又该如何分配？近年来关于行政处罚涉及款项应当公开的呼声频频见诸报端。

　　中国青年报报道：去年初，云南省政协委员王中在提交的建议中说：媒体报道昆明交警六大队在50天时间内罚款970多万元。按照交警执法部门所说的“罚款票据都是从财政部门领取的，罚缴分离，这些钱都上交财政了”，公众需要知道的是财政将它用于哪些方面，财政返还给交警执法部门的比例是多少？

　　张鸿：最恶劣的就是没有依据的罚款

　　(《今日观察》评论员)

　　在我看来，其实最恶劣的就是没有依据的罚款，就是看你好欺负，我不讲理由，就是罚款。在这个区域里，我说罚多少就罚多少，不给你理由，你不交钱不行，那就走不掉。罚款的依据一部分就是自己创造依据，比如用非法的隐蔽摄像头来拍摄，做罚款依据。还有一个非常恶劣就是，罚款金额可以议价，比如我说罚800，如果你不要票了，就罚500。再有一个就是重复的罚款，往返都罚款，还有在这个省区罚了一次钱，到下一个省再罚一次，在这个过程中，司机处于弱势。

　　马光远：如果罚款是一个产业链 　那么最终承担者就是消费者

　　(《今日观察》评论员)

　　司机非常弱势，在我们关注“乱罚款”三个字的时候，最关键的关注点是“乱”字。事实上罚款是可以的，但是乱罚款就等于是超过了法律规定的程序，规定的界限；法律很多没有规定的，按照自己的程序和方式来进行罚款。

　　如果我们把罚款看成一个产业链，那么这个产业链的最终承担者就是消费者。当每一个大货车司机熟悉整个公路上的法治生态以后，他就会有一个罚款预算，这笔预算最终要打到物流的成本的头上，最后是全加到消费者的头上。也就是说，虽然“乱罚款”本身从法治的角度来讲是一个违法的行为，但是最终通过一系列的程序以后，在会计账目上反映出来，变成一个物价的成本。比如一吨煤增加15块钱，这15块钱里边我们需要承担的首先就是超载的乱罚款。另外，这个罚款里还有很多看不见的，很多私了的，很多没有入账的。如果15块钱这笔账真的能清楚明白的算出来，倒未见得是一件坏事，关键是到现在为止，这笔账究竟如何算？究竟罚了多少钱？究竟在整个物流成本里，罚款占的比例是多少？我认为到现在还是一个谜。

　　张鸿：申诉的成本太高

　　(《今日观察》评论员)

　　《行政处罚法》的第一句就是为了规范行政处罚的设定和实施。它其实是约定罚款的，也就是约定这些行政机关的，但是现在有一个说法是，《行政处罚法》几乎变成了《行政罚款法》，很多人理直气壮的违反这个法规去罚款。比如，现在司机师傅在路上遇到了一个高于50块钱的罚款，这个50块钱是个什么坎呢？只有50块钱以下的适合简易程序，简易程序就是当场给你处罚。超过50块钱要一般程序，一般程序很复杂，有笔录，当事人都要签名，执法者还要听取当事人的陈述声辩，这些都要有记录档案的，如果拒绝听取当事人的陈述声辩，行政处罚决定就不能成立。但是这样一来，物流企业要承担的是什么成本呢？比如我允许你行政复议，行政复议7天，然后你去申诉，这个成本就太高了，因为货得压7天再去申请复议，又是当地地方政府的执法部门，所以即便受理了之后，能不能赢得这场官司未知，即便赢了官司，下一次车是不是还是得从这里走？都是问题，这个成本太高，所以还不如打个折，交钱走了就完了。

　　马光远：违法的“乱罚款”就是一个变相的激励机制

　　(《今日观察》评论员)

　　对行政处罚的这个主体，它违反了行政处罚的程序。他会得到一个什么样的惩罚？一般在法律里，任何一个法律到最终除了负责以外，有一个叫法律责任，事实上在《行政处罚法》里也有法律责任的，也就是说你违反行政处罚的程序，比如你没有理由罚款，违背相应的规定；比如要按照一般程序罚的，你按照简易程序罚了；比如应该听政的，你按照一般程序去罚了等等，违背这些会得到什么样的处罚？说来说去，最终都会落到违法成本太低这一点上。到现在为止，我们并没有按照《行政处罚法》对这些乱罚款进行责任的追究和严格的问责。因为很多人并不知道遇到这样的情况的时候，我作为被处罚的主体，我享有什么样的权力，执法者在进行处罚的时候，应该按照什么样的程序惩罚。

　　《行政处罚法》里的五十三条特别强调，你罚了钱以后，不能直接私分，也不能返还给人家，但是现在很多情况是，执法者为什么对罚款有这么高的积极性，能24个小时风雨无阻的去值班，最重要的是这个罚款有一定的比例返还，它有利益链条在里面。如果利益链条不切断，那么违法的“乱罚款”就是变相的一个激励机制。

　　贾康：罚款信息的透明度很低 应该透明公开

　　(财政部财政科学研究所所长 《今日观察》特约评论员)

　　现在的行政罚款必须是按照收支两条线的原则，也就是罚款收入要直达国库，或者叫财政金库，然后这个钱怎么使用，按照预算规则。至于执行惩罚单位自己的办公经费、集体福利、个人工资、奖金、补贴等等所有都要另外走一条线，就是在预算里做合理安排。

　　我们现在大的国库概念，实际上是从中央的金库到地方的金库，一般都是先进地方再进入地方的金库里面，实际上也隐含着一个逻辑，如果按照规范行政地方整个收入以后，要在中央、地方或者高端地方和低端地方的体制去处理整个资金怎么分配的问题。据我了解，现在这个信息透明度是很低的，但是从现在所要求的政务公开、预算公开的导向来说，我觉得这些罚款收入应该公开。

　　

分享到: