法律法规对违规烟草广告处罚乏力 烟草企业借“社会责任”变相宣传

　　青少年受烟草广告影响率为成人三倍

　　●　调查显示，青少年可能会比成人 更容易注意到身边的烟草广告、促销和赞助

　　●　烟草企业实行多元化经营策略，通过间接广告扩大烟草公司和 　烟草制品的影响

　　本报记者杜晓

　　本报实习生李媛

　　随着高考的结束，烟草企业新一轮的公关攻势——形形色色的助学活动将全面启动。

　　一名曾经到各地拍摄烟草企业广告违法现象的摄影者告诉《法制日报》记者，出发前，他曾心存疑虑，不知能否拍到违法烟草广告。但在拍摄过程中发现，“烟草广告违法的现象太多了，随便就能拍到”。

　　更加令人担忧的是，在当前控烟立法和执法均进展缓慢的前提下，研究者发现，我国青少年暴露在烟草广告下的情况严重。业内人士认为，在控烟法制化总体进程中，利用法律规制烟草广告将会起到十分关键的作用。

　　青少年遭烟草广告“围堵”

　　据中国疾控中心控烟办副研究员肖林介绍，由于尼古丁具有极强的成瘾性，一旦吸烟成瘾，很难摆脱。开始吸烟的年龄越早，成为常吸者的可能性越大、成年后的吸烟量越大、受烟草的危害也越大，戒烟的可能性越小。更值得关注的是，90%以上的成年吸烟者是在18岁以前开始吸烟的。青少年在开始吸烟的时候并没有认识到烟草的成瘾性和烟草的真正危害。因此，让尚未接触到烟草的青少年免受烟草危害，是控烟的重要目标。降低青少年吸烟率是减少一个国家乃至世界烟草使用的关键。

　　“烟草公司否认他们以年轻人为目标，并宣称烟草广告、促销和赞助只是为了鼓励成年吸烟者从一个烟草品牌转向另一个烟草品牌或者尝试新的烟草品牌，对青少年吸烟没有影响。然而，我们最近在杭州、太原和贵阳3个城市进行的一项针对在校中学生(11171人)的调查发现，青少年对烟草广告促销活动的接受程度与开始吸烟之间存在明显的正相关关系，烟草广告和促销活动可以诱使青少年开始吸烟。我国青少年暴露于烟草广告、促销和赞助之下的现状令人堪忧。”肖林说。

　　某烟草企业的广告上印着“爱我中华”字样；

　　某国外烟草企业广告上是一名牛仔；

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　　肖林告诉《法制日报》记者，他的调查是通过询问调查对象看到6张间接烟草广告图片后首先想到的是什么，来评价他们对烟草广告的认知程度。

　　“结果发现，对于研究列出的6种具体形式和品牌的烟草产品宣传，9成以上的青少年至少可以识别出其中一种。”肖林说，这说明烟草企业所谓的文化传播实际上在青少年中起到了很好的广告效果。

　　此外，肖林在调查中还发现，在看到做成卷烟形状的糖果时，有半数以上的青少年会首先想到烟草，这与一张广告语为“山高人为峰”的广告效果几乎一致。

　　肖林的研究还表明，88.9%的调查对象称在过去30天里看到过烟草广告、促销和赞助。销售卷烟的商店是青少年最常见到烟草广告的地方(71.4%)，其次是户外广告牌(47.3%)和电视(46.1%)，互联网位居第四(34.8%)。在各种烟草促销形式中，以分支销售最为常见，22.6%的调查对象称见到过分支销售卷烟。另外，有13.5%调查对象表示，过去的30天里看到过与烟草产品品牌或企业有关的体育活动或赛事，10.9%的调查对象看到与烟草产品品牌或企业有关的音乐、舞台、艺术或时装活动。更值得关注的是，51.1%的调查对象在我国法律完全禁止烟草广告的媒体(电视、广播、报纸和杂志)上看到了烟草广告，其中通过电视看到的比例最高，达46.1%。

　　其他研究数据还包括，58.4%的调查对象知道3个及以上的卷烟品牌，15.9%的知道2个，10.5%的知道1个，不知道任何卷烟品牌的仅占15.2%。15%的调查对象拥有烟草促销产品，其中3件及以上的占57.2%，2件的占24.7%，1件的为18.1%。47.6%的调查对象可以说出1个及以上的烟草广告，其中34.1%有自己印象深刻的烟草广告。

　　“此次调查使用的是与全球成人烟草调查相一致的问题，测量调查对象看到的烟草广告、促销和赞助，然而调查结果发现成人和青少年感知到烟草广告、促销和赞助的差异却非常大。全球成人烟草中国部分的调查结果表明，24.7%的成人称过去30天里看到过烟草广告、促销和赞助，而此次调查显示3个城市青少年的烟草广告、促销和赞助暴露率为88.9%，是成人的3倍以上。提示青少年可能会比成人更容易地注意到身边的烟草广告、促销和赞助。”肖林说，“在烟草广告和促销的监管过程中应对这种形式的间接广告类型给予足够的重视，建议在新的烟草广告管理办法中予以禁止。”

　　烟草广告多为赞助形式

　　中国疾控中心副主任杨功焕教授告诉《法制日报》记者，根据国际《烟草控制框架公约》第十三条规定，被禁止的烟草广告定义为任何形式的商业宣传、推介和活动以及对任何事件、活动或个人的所有形式的捐助。

　　但是，目前我国烟草广告的履约情况不尽如人意。比如，按照公约规定，品牌延伸和品牌共享均视为烟草广告。此外，烟草企业希望通过捐赠促进企业行为“对社会负责”的内容，树立公司良好企业公民的形象。按照公约规定，应该禁止烟草企业向社区、卫生、福利或环境等组织提供财政或实物捐助。

　　据杨功焕介绍，四川省某小学就公开挂上了“四川烟草希望学校”的牌子。

　　此外，烟草企业在助学行动中经常使用类似的话语，如：“教育是一个国家和民族兴旺发达的基石，支持教育是包括中国烟草总公司在内的所有企业义不容辞的责任。”

　　据介绍，烟草企业还经常以娱乐之名行营销之实。如上海烟草集团公司常年赞助主办的“中华杯”国际女装设计大赛，成为上海国际服装文化节的重要内容，吸引了众多女性的关注。

　　《法制日报》记者了解到，虽然我国目前的一些烟草广告、促销和赞助行为与公约内容不符，但公约的内容在我国的法律中一直有所体现。

　　根据广告法第十八条规定，禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布烟草广告。禁止在各类影剧院、会议厅堂体育比赛场馆等公共场所设置烟草广告。烟草广告中必须标明“吸烟有害健康”。

　　广告法第四十二条进一步规定，违反本法第十八条的规定，利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布烟草广告的，由广告监督管理机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者停止发布，没收广告费用，可以并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款。

　　“我国批准烟草控制公约为烟草广告控制提出了明确的要求，但国内相关政策与框架公约的要求还有很大的差距。我国烟草业的烟草广告、促销和赞助仍然十分猖獗。”杨功焕说。

　　应当设置严厉处罚措施

　　为何不能依法禁止烟草广告、促销和赞助行为？《法制日报》记者了解到，执法部门也有本难念的经。

　　北京市工商行政管理局广告监测中心的一名负责人对记者介绍说，就目前北京地区烟草广告的监管情况来看，烟草企业发布广告多种多样、情况繁多，所以在具体执法中很难精确把握尺度。北京市从1990年后就禁止户外烟草广告，但现在这种情况还是频繁发生。

　　“在执法中遇到较多的情况是，企业利用各种手段打擦边球变相发布广告。例如，成立文化传播公司或者集团实行产品的多元化经营策略，通过间接广告来扩大烟草公司和烟草制品的影响，还有很多企业赞助体育娱乐活动。目前执法中所总结的思考是，首先，目前的法律法规对违规烟草广告的处罚力度较小，对烟草企业来说是不痛不痒，很难起到警示作用。其次，对于禁烟来讲，仅以广告作为处罚基准还不够准确和全面。”这名负责人说。

　　对此，中国政法大学法治政府研究院副教授王青斌提出了禁止烟草广告的立法建议。

　　“明确禁止所有的烟草广告。”王青斌说，首先，广告法以概括的形式禁止烟草广告。例如，在未来修改的广告法中明确规定：禁止一切目的、效果或可能的效果在于直接或间接地推销烟草制品或促进烟草使用的广告。其次，国家工商行政管理总局以规章的形式细化烟草广告的认定标准及形式等，将“发布、设置、派发、赠送、投放”等均作为烟草广告的形式。

　　王青斌说，还应该设置严厉的处罚措施。根据广告法第四十二条的规定，当前的处罚为“由广告监督管理机关责令负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者停止发布，没收广告费用，可以并处广告费用一倍以上五倍以下的罚款”。但没有规定广告费的下限，而且很容易规避。如先做免费广告，然后在其他场合再以捐赠或其他的合法形式给予利益。所以，应在广告法的这一规定中设置一个最低罚款数额的限制，而且将“可以并处”改为“并处”。

　　“明确执法机制，明确对于像互联网广告这样的新型广告形式如何执法。”王青斌说，目前，一些地方的控烟立法可以作为参考的样本，如《杭州市控制吸烟条例》第十二条规定：“禁止在公共场所设置烟草广告，禁止利用广播、电影、电视、网络、报纸、期刊等媒体发布烟草广告。”又如，《广州市控制吸烟条例》第二十条规定：“禁止利用广播、电视、互联网、报纸、期刊等媒体发布烟草广告。禁止在户外和公共场所设置烟草广告。禁止烟草制品生产者、经营者派赠烟草制品。”第二十八条规定：“违反本条例第二十条第一款规定，利用广播、电视、报纸、期刊发布烟草广告或者违反本条例第二十条第二款规定，在公共场所设置烟草广告的，由工商行政管理部门按照《中华人民共和国广告法》的规定予以行政处罚。违反本条例第二十条第二款规定，在户外设置烟草广告的，由工商行政管理部门责令负有责任的广告主、广告经营者、广告发布者停止发布，没收广告费用，可以并处广告费用1倍以上5倍以下的罚款。违反本条例第二十条第三款规定，派赠烟草制品的，由工商行政管理部门责令停止派赠行为，并对派赠单位处以十万元的罚款。”

　　“不过，上述规定较为严格，但在执法方面必然面临困难，因为缺乏具体的实施细则。”王青斌说。

　　

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