预征土地酿三不管 诸暨六座小山被偷

　　坟墓随着小山一起消失。山被“偷走”的背后，是诸暨当地猖獗的盗采砂土，以及预征土地的内幕

　　□ 财新《新世纪》记者 叶逗逗 张艳玲 | 文

　　“人家八月十五团圆过节，我们却在一堆岩石中寻找父母的尸骨。”张志林对财新《新世纪》说。

　　张志林是浙江省诸暨市陶朱街道张四里村村民。今年7月19日，他发现已经存在19年的坟墓不翼而飞，所在的位置成了一个深两米的水坑。而坟墓所在的小山，也一起消失了——两个半月前的清明节，这座被称为“小湾山”的山林还郁郁葱葱。

　　张志林在坟墓附近的土堆里，一连挖了好几天，只找到父亲的残衣和不全的遗骨，母亲的尸骨则杳然无存。

　　不只小湾山，周边的另外五座小山，也在差不多的时间里几乎都被夷为平地。

　　诸暨位于浙江丘陵多山地区，“七山一水二分田”。由于当地经济发达，持续的基础设施建设，不仅导致用地紧张，连修路建房所用的泥沙也十分紧俏。

　　张四里村消失的六座山，最高的有百米，其余的在40米至50米高。估算总共占地400多亩，所在之处有一个规划建设多年的工业区。

　　“山被谁偷走了？”两个月来，张志林兄妹一直要求政府给个说法。几经追问发现，这片土地早已被作为建设用地“预征”。

　　“偷山”背后，政府和很多利益相关者，一举多得。

　　消失的青山

　　诸暨市位于浙东会稽山西麓，2010年在“全国县域经济基本竞争力”榜排名第13位。这里如今到处大兴土木，盖房修路。青山被挖的张四里村，位于诸暨市西郊经济技术开发区。

　　挖山者所要的，是组成山体的石头和泥土混合物，被称为“塘渣”，可用于铺路或填地基。张四里村的六座山上的“塘渣”，含砂量高，石质疏松，不需要爆破，用挖土机即可开采。

　　《浙江省矿产资源管理条例》规定，采矿需有走完整的申请程序，由县级或地市级的地质矿产主管部门审批登记，并颁发采矿许可证。还要求采矿权人负责地质环境等治理。诸暨市国土资源局国土资源直属二所，是张四里村所在区域的监管单位。

　　张四里村的六座山，不是在两个多月里被挖空的。村民们说，持续的挖山已经有一两年。张家人认为，土管部门监管不力才导致他们父母的坟墓被挖。

　　而国土资源部门称，挖山的包括村民、政府部门和企业，他们经常巡查，也采取了处理措施。但是，偷挖者跟国土监管部门“打游击战”。诸暨市国土资源局土地执法监察大队副大队长赵蒙可对财新《新世纪》记者表示，小湾山(张家父母坟墓所在地)被无证开采是很明确的，他们已经立案调查。对于同样被挖的其他几座山的情况，赵蒙可称“不了解”，下一步会进行调查。

　　因张家人不懈举报，诸暨有关部门抓了一个叫楼建东的人，30多岁，张四里村人。村民们说他是个“小混混”，早就离了婚，“家里没什么钱”。

　　诸暨市公安局认定，楼建东在2011年7月15日左右的傍晚，叫来挖土机驾驶员，到小湾山挖山，将张家父母的坟墓损坏。楼建东和两名挖土机司机被处行政拘留。

　　这个处罚只是针对坟墓被挖。对于“非法开采”，诸暨市国土资源局调查认定，楼建东自2011年5月开始，在小湾山非法开采岩砂，已采岩砂2.86万立方米，获非法收入48.62万元，破坏矿产资源11.44万元。该局于9月2日向诸暨市公安局移交了“涉嫌犯罪案件移送书”。9月9日，诸暨市公安局将案件退回，主要理由是证据问题。国土资源局的“价格认证结论书”以及“储量测量报告”没有报浙江省国土资源厅确认；而根据相关法律，非法开采的量和价值，应当经过省级以上地质矿产主管部门鉴定确认，方能作为定案证据。

　　诸暨市国土资源局相关负责人称，报告未报送省厅，主要是因为证据还未得到巩固，违法责任人楼建东在结束行政拘留之后，“已经找不到了”。国土部门缺乏找人以及调查楼建东到底出卖了多少“塘渣”的执法手段。

　　此前，公安机关曾找到购买“塘渣”的郭灿威。郭是诸暨市一家名为“浙江五岳市政工程有限公司”的负责人。他称，自己当时在03省道东复线诸暨段做填土业务，因此向楼建东购买“塘渣”。如果楼用自己的挖土机挖，90元一车；如果用郭灿威挖土机挖，50元一车。郭灿威还专门派了公司的人员去山上数车。前述被行政处罚的一名司机，就是郭灿威派来的挖土机司机。

　　据张家最小的女儿称，在坟墓被挖后不久，郭灿威曾给她打过电话道歉，还托熟人讲情。郭灿威的两台大型挖土机，至今还被张家人扣在村里。

　　在此案调查过程中，诸暨市国土资源局国土直属二所的所长曾经对张家人说，案子不好查，关键是有些工程用土经过某些部门批准；有些是领导签过字，同意他们挖的，“村里的小混混看见有利可图，也去偷挖了”。

　　在被挖山体的附近，一块简陋的水泥板上，写着“严禁开采”四个字，落款为诸暨市国土局、公安局和陶朱街道办事处。张家人说，在他们告状以后，这块牌子才竖起来。张四里村村民说，就是在最近，晚上还能听到挖山的声音。而张四里村的房屋墙壁上，随处可见出租挖掘机的联系电话。

　　预支的土地

　　遭到非法开采的六座山，是属于张四里村的集体山林，山上有茶树、栗子树和杉树等林木。为何村里对盗挖不加制止？村民们称，“这种事情，干部都不管，我们老百姓怎么管？”而村委会有关人士表示，“山都已经被征掉了，我们也就睁一只眼、闭一只眼了”。

　　原来，这些山地早在2004年就已经被政府征用。诸暨市国土资源局和张四里村签订征地协议，以每亩2.3万元的价格征收了2000亩土地，其中包括1600亩田地和400亩山地。据张四里村一位村干部介绍，在这1600亩田地中，属于基本农田的就有1000多亩。征地费用由诸暨经济技术开发区承担。

　　张四里村有900多人，从2005年开始，村民陆续获得人均3.57万元的补偿，其中包括4000元的失地保险，将来每人每月可以得到150元的补贴。有村干部介绍，征地补偿款还欠2000万元左右没有支付，政府一直在支付利息。

　　按照《土地管理法》规定， 征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批，一般由省政府批准。涉及征收基本农田、基本农田外的耕地超过35公顷(相当于425亩)，以及其他土地超过70公顷的，由国务院批准。

　　诸暨市国土资源局经济技术开发区分局局长邵伟在接受财新《新世纪》记者采访时称，这份“征地协议”只是一份“征地意向书”，这块土地上以后要用多少，再审批多少，有了具体项目再去报审批。

　　被“意向征收”的这2000亩土地，目前经过审批手续的仅200亩左右。从去年开始，这片土地的征收补偿费加到了每亩3.5万元，但只针对经过正规审批程序的土地。

　　诸暨市国土资源局公开的资料显示，2009年，张乐村(即张四里村所在的行政村)经浙江省政府批准可以征收的集体土地，仅为4.1528公顷，计62.292亩。2010年，张乐村通过“建设用地增减挂钩置换”获得批准可以征收的土地有三个批次，共计7.3623公顷，110.4345亩。

　　也就是说，在“征收协议”签订之后的七年时间中，诸暨市依法征收张乐村的集体土地只有172余亩，其中绝大部分属于耕地。土地补偿费和安置补偿标准为每亩3.5万元。而这块土地的使用权在2011年出让给一些企业时，出让金高达每亩35万元。

　　这片被预征的土地上，目前只有一座厂房在建设中，其余的土地要么长满荒草，要么稀稀拉拉种了一些稻子。“原先我们一年可以种两季稻子，一季麦子，现在只能种一季稻子。”村民说，“我们的土地都没有了，以后吃什么？一个月150元的保险够什么用？”

　　“先征地不转用，有项目时再转，”这种不顾土地利用总体规划和农用地转用年度计划，由县(市)政府或者经济开发区，作为征地主体，与农村集体经济组织签订“土地预征协议”，并按约定支付一定数额补偿款的做法，被称为“预征土地”。

　　国土资源部政策法规司司长王守智告诉财新《新世纪》记者，目前法律上对“预征地”没有明确规定，但全国许多地方都有这种做法。主要目的是为了“提高建设速度，缩短征地审批时间”，但各地一定要加强“监管”。

　　浙江省国土资源厅政策法规处处长赵建平称，如果这片土地已被纳入建设用地规划，政府可以先就征用面积、补偿金额等做一些前期的基础性工作。但正式征地时，必须和村民协商，发布公告以及召开听证会，根据正式征地时的区片综合价来确定补偿价格。

　　张四里村村民们表示，他们至今没有看到过征用土地公告，也没有见到过公布的征地补偿分配方案。“征地协议”也没有经过村民代表大会表决，是村支书和村主任私下签的。村民们向政府部门反映补偿款过低的情况，得到的答复是“回去找村里”。

　　实际上，广州市曾经在1992年下发过一个《关于预征土地问题的通知》，称土地预征后，可以有效地把土地控制在政府手中，保证规划实施。但预征不是批准征用，建设需要用地时，仍须按法定程序批准后，方可使用土地。

　　1995年初，中共中央办公厅和国务院办公厅下发《关于做好1995年农业和农村工作的意见》，明确表示“今后不搞土地预征”。随后广东省省政府办公厅也下发了通知，全省各地一律不得再搞预征土地。

　　中国社科院农村发展研究所研究员王小映指出，目前各地预征地主要有“先征后转”“征而未转”，以及“没有征地手续，但私下签协议”等几种方式，诸暨的行为属于第三种。

　　这种做法之所以难以杜绝，除了可以提高征地效率，还可以规避土地审批和指标的硬约束，并且降低征地成本，方便招商引资，使政府可以获得更多的土地和财政收益。

　　张四里村的村民们提出质问，“怎么能用七年前的价格来征用现在的土地呢？”