清洁生产18年徘徊 亟待上升为国家战略

　　中国环境污染深重，末端治理已力不从心；从清洁生产入手，将其上升为国家战略，已是当务之急

　　记者 蒋昕捷

　　施行八年之后，中国《清洁生产促进法》终于启动大修。

　　2011年10月下旬，全国人大常委会审议该法修订草案，首次将清洁生产上升为国家战略：国家将建立清洁生产推行规划；中央财政将首设清洁生产专项资金。

　　在全球范围内，清洁生产被看做是污染防治的最佳模式。与污染发生后进行末端治理不同，它倡导从源头做起、预防为主、全过程控制，最终实现节能降耗、减污增效。

　　西方发达国家经历数十年工业污染，在环境方面付出沉重代价之后，于上世纪80年代开始走出“先污染后治理”的泥潭，其法宝便是清洁生产。

　　2003年1月1日，《清洁生产促进法》实施，中国由此成为全球首个颁布该法案的国家。然而，2010年8月，中国实施清洁生产17个年头之后，全国人大常委会给出的评价却是：还处于起步阶段。

　　全国人大常委会副委员长陈至立在书面报告中指出：中国实施清洁生产的企业比例明显偏低，2003年至2009年，开展清洁生产审核的工业企业仅占全国工业企业总量的0.15%。

　　清洁生产主管部门内部人士亦承认，中国各级政府和工业企业对清洁生产认识不足，多停留于口号和形式。此外，资金和技术的短缺也让清洁生产举步艰难。

　　业界一致的看法是，在中国经济数十年腾飞的背后，环境污染已遍布江河湖海，“先污染后治理”的西方老路已然走到头。清洁生产，已是当下中国必须选择的前进道路。

　　此次大修法案，是否会成为中国清洁生产的契机？

　　仍在起步阶段

　　2011年7月，在环保部清洁生产中心从事研究工作的马妍，到广东省佛山市禅城区调研时看到了蓝天白云。这改变了她对佛山污染严重的印象。

　　“佛山陶瓷行业是中国清洁生产较好的范例之一。”马妍对财新财新《新世纪》说。

　　广东佛山素有“陶都”之誉，曾汇集350多家陶瓷工厂，同时也曾是大气污染严重、酸雨频发的“重灾区”。出于被迫，这个行业启动了清洁生产。

　　可以观察到的效果是：一家曾多次偷排废渣的陶瓷厂，通过研发瓷砖中混合废渣的技术，达到目前在其六成产品中有效利用废渣，最高掺入量可达到60%；一家知名陶瓷企业研发出陶瓷薄板技术，陶瓷厚度不到普通陶瓷板的一半，综合能耗下降59%，废气排放可以减少69%。不仅如此，其原材料节约了75%，物流费也下降了一半。

　　然而，像佛山陶瓷业这样的范例并不多。

　　2010年5月至7月，全国人大常委会执法检查组先后赴黑龙江、湖南、山东和陕西等四省，开展《清洁生产促进法》的执法检查。执法检查组后来指出，该法实施后，全国公布的应当实施清洁生产审核的重点企业数量，从2004年的117家增加到2008年的2789家；开展清洁生产审核的重点企业数量从77家增加到2027家。

　　尽管如此，开展清洁生产审核的工业企业仅占全国工业企业总量的0.15%。

　　在强制性审核企业总量方面，中国有的省份累计公布的强制性清洁生产审核企业数量，占符合《重点企业清洁生产行业分类管理名录》企业的比例不到十分之一。此外，清洁生产审核提出的中高费方案实施率偏低。据有关部门统计，全国工业企业清洁生产中高费项目的实施率仅为41.7%。

　　全国人大常委会随后启动修改该法。细览草案修改条文内容，多数与上述检查报告相关。

　　近日，全国人大环资委副主任委员汪纪戎在参加草案审议时指出，实施《清洁生产促进法》，目的是希望更多的企业按照清洁生产标准自愿去实现清洁生产，因此分为强制性审核和自愿性审核两种。但现实情况却是，“要我做”的不多，“我要做”的就更少了。

　　汪纪戎以日前云南曲靖的铬渣污染为例指出，如果采用清洁生产技术，用低钙焙烧或者无钙焙烧，就会减少铬渣产生，但许多企业仍用高钙焙烧工艺，1吨铬盐产生多达2.8吨的铬渣。她认为，铬渣污染事故的频频发生，与未从生产源头处理有很大关系。

　　与上述尴尬结果形成反差的是，中国引入清洁生产理念以及立法推行清洁生产，并不比西方晚多少。

　　马妍介绍说，上世纪90年代初期，中国就从发达国家引入清洁生产理念，与多个国家和国际组织开展清洁生产合作。1993年10月，国家就出台了清洁生产的相关文件。2003年1月1日，世界上第一个《清洁生产促进法》在中国正式实施。

　　与中国清洁生产18年徘徊于起步阶段不同，西方发达国家清洁生产已基本成为政府、企业及社会共识，已在各行各业生产中较广泛实施。

　　那么，中国的差距在哪里？

　　认识、资金和技术

　　一篇由环保部清洁生产中心副主任于秀玲和马妍共同署名的论文，认为对清洁生产的认识，是中国推行清洁生产面临的最大障碍。

　　一位清洁生产业内人士告诉财新《新世纪》记者，直到今天，相当数量的企业甚至是大企业高层，依然认为清洁生产审核只是走走过场，不重视也不投入。有些企业认为全方位的清洁生产审核会暴露企业的问题，也不愿意积极配合。个别企业认为审核主要是咨询服务机构的事，不主动配合。

　　业内人士还直指中国各级政府部门推行清洁生产不力。环保部门、经济部门、工业部门的各级领导，对清洁生产的重要性还没有形成共识；地方政府的主要领导，口头上挂着清洁生产，事实上并没有把清洁生产当成重要工作。

　　受此影响，清洁生产一直缺乏资金支持。马妍告诉财新《新世纪》记者，激励机制是发达国家推动清洁生产的最主要的手段，而中国过去推行清洁生产更重视强制性审核。

　　在调研中，马妍发现，在近几年全国实施清洁生产方案资金总投入中，各级政府投资比例不足1%。清洁生产审核评估、验收费，多由被审核企业承担。

　　业内人士更称，参与清洁生产审核是把环境问题暴露给社会，花费大、受益少，还可能影响企业发展。而不参与清洁生产审核基本上不受惩罚。

　　与中国内地清洁生产缺少资金支持形成对照的是，中国珠三角和香港的环境状况在近年有所优化，部分得益于香港特区政府的清洁生产资金支持。

　　在10月末举行的“2011中国转型发展高层峰会”上，主抓清洁生产的国家工信部节能与综合利用司司长周长益介绍说，2008年4月，香港特区政府环境局会同广东省经济和信息化委员会，开展了为期五年的“清洁生产伙伴计划”，计划出资9306万港元，帮助位于珠三角地区的港资工厂开展清洁生产。三年之后，效果明显。

　　周长益称，三年来，该计划已拨款7000万港元，资助近1600个项目。因得益于清洁生产的推广，香港近年来污染指数明显改善，二氧化硫和悬浮粒子分别减少40%和20%。

　　业界有观点认为，清洁生产在中国推广不利，还与技术支撑体系不完备有关。

　　环保部清洁生产中心尹洁等撰文称，欧盟1996年推出“综合污染预防与控制”(IPPC)指令后，为帮助各国实现指令要求，先后针对33个重污染行业，研究制定出最佳可行技术参考文件(BREF)，对行业内每种工艺路线均提出了一系列技术建议和分析，对每个技术环节提出了多种备选的最佳可行技术，供企业根据自身情况选用。中国截至2010年6月，环保部也制定和颁布了58个行业的清洁生产标准。但标准仅给出参考限值或要求，没有给出具体技术途径。

　　事实上，中国近年也出台了不少技术方案。但不少业内人士认为，这些方案中有不少不切实际，不少代价过于高昂，不少技术早已过时。

　　中国新对策

　　10月24日提交给全国人大常委会审议的《清洁生产促进法修正案(草案)》(下称草案)，被视为进一步推动清洁生产的契机。

　　“说白了，(中国)其他节能减排手段已经用尽了，清洁生产大有可为。”一位清洁生产官员指出，“十一五”以来，从国家层面到各省市，普遍将污染减排工作重点都放在末端治理上，大搞污水处理场建设，电厂烟气脱硫建设。产业结构调整的重点也集中在对部分企业的关停并转，而清洁生产并没有融入节能减排的主流。

　　此次提请审议的草案显示，未来清洁生产将上升为国家战略，明确由国家建立清洁生产推行规划，并由法律保证国家规划的刚性约束力。

　　同时，该草案首次规定“国家设立中央财政清洁生产资金”。据相关说明，此专项资金重点支持三类清洁生产项目，即列入强制性审核、实施清洁生产效果明显、完成节能减排指标份额较大的项目。

　　草案还要求地方政府大力支持，规定县级以上地方政府应统筹地方财政专项资金，重点支持清洁生产相关规划确定的重点项目。

　　此外，草案相关条文扩大了强制审核范围。在原两类企业之外，另增三类企业进入强审名单。新增第一类为污染物排放达标，但与节能减排指标仍有差距的企业。第二类为位于国家节能减排重点地区和流域，能耗和排放超过同行业平均水平的企业。

　　有业内人士预计，新增的第三类企业涵盖面最广，“高耗能、高污染和资源性”企业，其数量在中国非常巨大。可以预计，未来法律执行后，中国或有数万企业新进入强制审核名单。

　　此次草案还修改了法律责任部分。过去法律对不实施强制审核或虽审核却拒不改正的企业，仅是要求其限期改正，拒不改正只处10万元以下罚款。此次修法，对拒不改正的企业提高了罚款额。不过提高并不多，为“5万元以上50万元以下”。这被业界认为惩戒不足。

　　环保部清洁生产中心白艳英、马妍等研究者认为，法律修改后，相关的实施办法和细则也需要进一步完善，但能否达到预期的效果，取决于政府的重视程度和分工协调。

　　另一位长期从事清洁生产政策研究的人士则指出，以国情来说，对法案能做的，只是纸面上的修改，能否真正执行，还有待于观察。