地方政府拟明确不得自行发债

　　预算法修改

　　十一届全国人大常委会第二十七次会议昨天上午在北京人民大会堂举行第一次全体会议。根据会议通过的议程，本次常委会会议继续审议出境入境管理法草案、预算法修正案草案，首次审议老年人权益保障法修订草案、劳动合同法修正案草案、证券投资基金法修订草案等。昨天提交全国人大常委会审议的预算法修正案草案二审稿拟恢复现行预算法关于地方政府不得自行发放政府债券的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。二审稿增加了一条规定，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整和决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。

　　放开地方自行发债还不成熟

　　原定修改：2011年12月提交十一届全国人大常委会初次审议的预算法修正案草案在加强对地方政府债务管理的基础上，曾提出对地方政府债务实行限额管理。

　　修改内容：草案二次审议稿恢复现行预算法规定。现行预算法规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　权威解读：

　　在地方各级财政收支矛盾日趋紧张背景下，地方政府自行发债是否会放开成为此次预算法修订的一大焦点。

　　全国人大法律委员会副主任委员洪虎在作预算法修正案草案修改情况的汇报时指出，考虑到近些年我国地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。因此草案二次审议稿恢复现行预算法规定，明确从严规范地方债务，规定除法律或国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　专家表示，地方自行发债还需要做很多工作。

　　“目前完全放开地方自行发债的政策和机制都不成熟。”北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，当前放开地方发债要慎重，既要考虑合理公平的问题，又要考虑风险问题，要严格规范地方融资平台管理。

　　乡镇一级政府明确均设预算

　　现行规定：现行预算法规定，“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市，市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。”但同时指出，“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。”

　　新规规定：此次提交审议的草案删除了“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算”这一款规定。明确国家实行一级政府一级预算，乡镇一级政府也要设立预算。

　　权威解读：

　　全国人大法律委员会副主任委员洪虎在作预算法修改情况汇报时说，在调研中不少地方提出，乡镇作为一级政府，都应当设立预算，“乡财县管”只是提高财政资金使用管理水平的一种措施，不能改变乡镇预算的性质。乡镇预算应坚持“三不变”，即乡镇预算的主体地位不变、财政资金的所有权和使用权不变，财务审批权不变。此外，根据宪法和地方组织法，乡镇政府作为一级政权组织，其履行职责需要财力保障。据此，草案二审稿规定乡镇一级均设立预算。

　　同时，考虑到一些地方由县级政府代编乡镇预算的做法，草案将现行法第13条修改为：“乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。”

　　“这意味着乡镇一级的预算必须由乡镇人大进行审查批准。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇指出，设立乡镇一级预算，有助于加强我国基层政府的财政监管，防止财政资金浪费。如果不按一级财政一级政府设立预算，最大的问题政府开支缺乏自律机制，容易出现财政监管漏洞。

　　“四本预算”齐亮相

　　修改内容：

　　预算法修正案草案新增第4条明确“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立，同时保持各类预算间相互衔接”。

　　权威解读：

　　“从过去只强调‘公共预算’一本预算，到如今强调‘四本预算’，此次提交审议的预算法修正案草案在强化人大对预算监管上迈出重要一步。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇说，我们通常说的公共预算只是一般预算收支，除此之外，政府预算还应覆盖其他政府收支，如政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障预算。目前，我国公共财政收入超过10万亿元，但加上其他三本预算总收入还要更多。这些政府收入与公共财政收入相比，只有形式差异，没有本质不同，都是百姓的血汗钱，都应纳入人大监管。

　　各级政府全部收支应纳入预算

　　修改内容：

　　修正案草案二审稿明确“预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”。草案二审稿还对增强预算编制的科学性作出规定：强调“各级预算应当根据年度经济社会发展目标和国家宏观调控总体要求，参考上一年预算执行情况和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。预算收入的编制应当与经济和社会发展水平相适应，不得隐瞒、少列政府收入，不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据”。

　　权威解读：

　　中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示，草案新增这一内容，有助于在预算中全面反映政府全部财政资金运行情况，增强政府预算的完整性。

　　专家表示，此次修正案草案强调各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算，意味着我国政府全部收支将纳入人大监管视野。

　　■本版文据新华社

　　证券投资基金法

　　私募基金拟纳入监管范围

　　昨天提交全国人大常委会审议的证券投资基金法修订草案将非公开募集基金纳入调整范围，这是我国首次从立法层面把私募基金置于监管视线之内。草案专设一章以12项条款的篇幅对非公开募集基金作了原则规定，适当放宽了有关基金投资、运作的管制，增加了理事会型和无限责任型两种新的基金组织形式，为基金行业的创新发展打开了空间。

　　草案规定，在基金管理公司被责令停业整顿、被依法指定托管、接管或者清算期间，或出现重大风险时，经国务院证券监督管理机构批准，可以对该基金管理公司直接负责的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员采取阻止出境、禁止转移转让财产等措施。

　　针对老鼠仓和内幕交易查处较难的问题，草案特别规定，国务院证券监督管理机构依法履行职责，有权采取下列措施，包括“查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等资料”，“限制被调查事件当事人的证券买卖”，“查询当事人和被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户和银行账户”，甚至可能对其予以冻结或查封。

　　■私募

　　私募基金监管主要规定

　　新规变化

　　基金管理人的注册

　　和登记制度

　　主要内容

　　草案一方面要求基金管理人按照规定的条件向国务院证券监督管理机构申请注册，向基金行业协会申请登记，另一方面对应当注册但未申请注册或者应当登记但未申请登记的基金管理人，规定了限制开立证券账户、限制证券买卖等措施

　　确立了合格

　　投资者制度

　　规定非公开募集基金只能向合格投资者募集，合格投资者应达到规定的收入水平或者资产规模，具备一定的风险识别能力和风险承担能力，合格投资者累计不得超过两百人

　　豁免非公开

　　募集基金注册

　　仅要求在募集完毕后，由经注册、登记的基金管理人分别向国务院证券监督管理机构或者基金行业协会备案，并规定非公开募集基金不得使用报刊、电台、电视台、互联网等公众传播媒体形式或者讲座、报告会、分析会等方式进行公开性的宣传和推介

　　放宽投资范围

　　明确私募基金可以投资于上市证券或者未上市的股份有限公司股票等其他证券

　　■公募

　　新规：草案明确，公开募集基金，应当经国务院证券监督管理机构注册。未经注册，不得公开或者变相公开募集基金。

　　解读：“这一条款意味着基金募集申请将由目前的核准制改为注册制，基金产品的行政审批权进一步放开。”中国银河证券基金研究中心总经理胡立峰说。

　　新规：草案规定，基金财产应当用于下列投资，包括上市交易的股票、债券，国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种。

　　解读：这为基金投资于货币市场和股指期货等提供了依据，意味着未来基金投资范围有望扩大。

　　新规：草案新增条款规定，基金管理公司可以实行专业人士持股计划，建立长效激励约束机制。

　　解读：这是首次修法明确基金公司可以推行股权激励机制。“股权激励的主要作用在于加强对基金经理的约束，改变当前迫于考核而产生的基金短线投资行为，有助于基金业健康发展和保护投资者权益。”胡立峰说。