深圳国有储备土地仅217平方公里

　　深圳土地忧思录之一

　　编者按 近日，《深圳市土地管理制度改革总体方案》出台，此次改革，被人们称为深圳“第三次土改”。“土改”内容繁多，如何管好用好国有土地，是最重要的改革方向之一。有鉴于此，我们以深圳国有储备土地管理作为“切片”，通过深入分析国有储备土地管理中遇到的困难，充分揭露国有储备土地被大量占用、出租的乱象，来探寻一条管好用好储备土地的办法。本报从今日起推出《深圳土地忧思录》系列报道，敬请垂注。

　　深圳商报记者 苗凡卒 江晓蚕 彭晨

　　在很多人眼里，深圳是个大都市。可是，如果从土地面积来看，深圳是个不折不扣的小城市。

　　深圳陆域面积为1991平方公里，相当于北京的八分之一，天津的六分之一，苏州的四分之一，上海、广州的三分之一。凡是与深圳经济规模相当或相近的城市，土地面积都数倍于深圳。

　　再看这个“小城市”的土地使用现状，截至目前，全市已纳入储备管理的土地217.52平方公里，这其中包含了生态用地、规划未覆盖土地及可建设用地。一河之隔的香港，面积约为深圳一半，目前未批租土地及未拨用土地为322平方公里，是深圳的1.5倍。

　　在深圳217.52平方公里的国有储备土地中，可建设用地仅有65.65平方公里——这就是深圳土地的家底。深圳既没有广阔的腹地，也没有丰厚的土地“家底”，土地、空间早已出现“难以为继”的局面。让我们通过深圳的发展历史，来解剖深圳国有储备土地的现状。

　　现状

　　超载的土地

　　不久前，本报一则《深圳已成全国最拥挤城市》的新闻，被各大媒体和网站转载，从这则新闻，我们知道了一个事实：深圳1991平方公里的土地上承载着1500万人的就业和生活，人口密度高达每平方公里7785人，比北京、广州和香港等还高，深圳是名副其实的全国最拥挤城市。

　　这则新闻告诉我们，土地是一个深圳发展绕不开的话题。

　　深圳三十年的发展，用有限的土地创造了价值，创造了经验，创造了奇迹。但是，土地也始终是套在深圳头上的一道紧箍咒。

　　如何管好用好土地，如何用土地创造价值？在这个问题上，深圳启蒙很早。1986年，深圳组织考察团赴港考察。12月28日，一份名为《深圳市房地产改革赴港考察报告》出炉，“香港政府十分珍惜1066平方公里的弹丸之地。把全港土地收归政府。在全面规划和初步开发的基础上，采取高地价政策。通过政策和公开拍卖的形式，为港英政府获取巨额收入……难怪专家们说，香港政府把仅有的一点点土地玩活了。”

　　1987年12月1日，深圳敲响了新中国成立以来首次有偿出让国有土地使用权的“动地一槌”，将深圳经济拉入了快速发展的通道，创造了奇迹。此后，深圳的土地全面国有，国有储备土地全面纳入市国土储备中心管理，再到2012年5月25日推出号称“第三次土改”的《深圳市土地管理制度改革总体方案》。深圳始终走在“土地改革”的前列。

　　可是，土地的总量不足，以及土地管理当中的“历史遗留问题”与管理不到位，土地始终是深圳的一块难以克服的短板。

　　按照1991平方公里的陆域面积来对比，深圳只能算是个“小城市”，只有北京的八分之一，天津的六分之一，苏州的四分之一，上海、广州的三分之一。凡是与深圳经济规模相当或相近的城市，土地面积都数倍于深圳。

　　城市面积小，城市可供开发的面积更小。目前深圳可建设用地为976平方公里，已建设用地为917平方公里，不足60平方公里可供开发的家底，要按照往年的消耗速度，用不了4年即可消耗殆尽。

　　其实，早在2005年1月，深圳就提出了城市发展所面对的“四个难以为继”，其中排在第一位的就是土地、空间有限，按照传统的模式难以为继。

　　至今，深圳土地、空间“难以为继”已经整整喊了七年，“难以为继”的程度更甚当年。如何管好土地，如何用好土地，如何厘清深圳国有储备土地现状中的问题和乱象，是我们关注的话题，是深圳必须解决的难题。

　　转地

　　成本高昂的100%土地国有

　　盘点深圳土地的历史，2005年是个分水岭。这一年，深圳成为全国第一个农村城市化的城市。从这一年开始，深圳市的土地全面国有。

　　因为地方小，发展空间有限，深圳不长的历史当中，有过三次大规模征地、转地。一是原特区内土地在1992年基本完成国有化；二是1993年宝安撤县改区后，在原特区外大规模征地。第三次就是深圳土地全面国有。

　　25岁的深圳，“深圳速度”创造了一组让世界瞩目的数字：从1980年至2004年，全市生产总值年增长28%，工业增加值年均增长40.2%，地方财政一般预算收入年均增长33.7%。深圳GDP达到1000亿元人民币用了整整18年，但达到2000亿元只用了5年，而突破3000亿元仅用了2年。25年来，深圳累计创造了2万亿元GDP，1994年税制改革以来累计上交国家3663亿元的税收。

　　隐藏在“深圳速度”的光芒下，是深圳土地低效利用的事实：建市25年，平均每年建设用地规模为35平方公里；根据资料显示，2005年我市每平方公里GDP产值达到2.5亿元，但与新加坡的14.2亿元／平方公里、香港的12.6亿元／平方公里相比，差距仍然很大。正是在这样的背景下，深圳土地不能再为高速发展付出代价，从而从“速度深圳”走向“效益深圳”。

　　客观地说，土地全面国有，对土地、空间“难以为继”的深圳来说，是城市发展的必然之选，这个成绩，怎么形容都不过分。

　　当然，转地的成本也是高昂的。2005年，深圳市四届人大常委会第一次会议上，深圳市政府提交了《关于提请审议动用历年财政结余报告的议案》。议案显示，转地涉及两区21个街道、261个行政村、27万原村民，补偿范围约235平方公里，深圳为此预备了162.5亿元的转地补偿款。涉及的面积之大、费用之多，全国范围内都是前所未有。但是，深圳通过这一举措，一举将两区956平方公里土地转为国有。

　　除了看得见的经济成本之外，还有看不见的管理成本。转地不像买东西那样一手交钱一手交货，很多土地，已经有着各种各样的用途。转地是容易的，把这些土地实实在在地拿回政府手中是困难的。所以，我们在形形色色的土地官司中，总会听到一个词——历史遗留问题。对于这些问题，我们会有更为详尽的后续报道。

　　管理

　　从多头征地到全面国储

　　土地征来了，就得有人管。伴随着深圳将宝安、龙岗两区956平方公里土地转为国有，2005年1月，深圳市土地储备中心成立。

　　在土地储备机构成立前，国有储备土地的特点是征地主体多元化，包括市政府、区政府、街道办、企业等均能征地；管理主体多元化，基本上是“谁征用谁管理”，没有建立统一的储备土地管理机制。虽然早期土地管理模式最大限度地支撑了深圳改革开放的高速发展，但也造成了大量征(转)地遗留问题沉积在储备土地上。

　　正是在这种历史前提下，市土地储备中心按照“先管理后清理”办法，将存在大量“历史遗留问题”的土地纳入“储备土地”管理范围。

　　2006年6月，市政府召开深圳建市以来的首次全市土地管理工作会议，推出《深圳市人民政府关于进一步加强土地管理推进节约集约用地的意见》和《深圳市土地储备管理办法》等有关土地管理的七项政策，这是新形势下进一步加强土地管理，推进节约集约利用土地的重要政策依据。强调必须实施最严格的土地管理制度，特区内外土地管理必须坚持“一个标准管理、一个池子蓄水、一个龙头放水”的原则，即特区内外土地坚持按统一标准进行管理，严格依法使用和管理土地；坚持市政府对储备土地的高度统一集中管理，严格控制有限的储备土地，保障我市未来社会经济的可持续发展；坚持市政府统一审批土地使用权出让，各区政府、各类产业园区不得擅自出让土地。

　　《深圳市土地储备管理办法》则于2006年8月正式出台，实施“统一储备，统一管理”。

　　据了解，截至2012年，全市已纳入储备管理的土地217.52平方公里，这个数据包含了深圳的生态用地、规划未覆盖用地及可建设用地；其中可建设用地为65.65平方公里。迄今为止，原特区外各区仍有部分可建设用地未完成移交。——如果说，2005年，原宝安、龙岗两区一次性转地，使得深圳政府成了最大的“地主”，那么，217.52平方公里，则是目前深圳市国有储备土地真正的家底。

　　忧思

　　国储土地占用严重

　　本文开头提到，深圳是“中国最拥挤城市”。这样的城市，必然是寸土寸金。用深圳市土地储备中心一位领导的话说，深圳的土地“比钱还值钱”。

　　土地如此值钱，储备土地的利用必然成为各路人马博弈的焦点。

　　综观深圳30年发展史，“向土地要资金”在各个时期表现出了不同的历史遗留问题：早期征地范围不清、征地资料不全；已划用地红线(用地方案)但未完全用地手续、企业代征地未完善用地手续等等。而众多历史遗留问题给储备土地管理和规划实施造成了严重影响，“储备土地管理困难重重，遗留问题导致储备土地权属不清，经济纠纷不断，管理工作难以有效开展。”——概括而言：深圳国有储备土地因各种历史遗留问题，导致土地涉嫌被占用的情况严重。

　　据2009年度深圳绩效审计报告披露，截至2009年6月，全市共有违法占用国有储备土地719项。其中原特区内为“重灾区”，有319项，宝安区108项，龙岗区292项。这些违法占用部分是在储备土地入库时，因为历史遗留问题没有清理，一部分则是转地开展后新增的违法占用。

　　而根据市土地储备中心调查最新数据，截至2012年，全市已纳入储备管理的土地217.52平方公里(含生态用地)，其中符合土地利用总体规划的建设用地65.65平方公里。原特区内已纳入管理的储备土地47.25平方公里，其中可建设用地19.53平方公里；原特区外已纳入管理的储备土地170.27平方公里，其中可建设用地46.12平方公里。迄今而止，原特区外各区仍有部分可建设用地未完成移交。

　　原特区内纳入储备管理的土地中，除了水库水源保护区、郊野公园、山林地等生态用地和规划未覆盖的地块，可建设用地为19.53平方公里。据调查，2010年原特区内涉嫌违规违法占用储备土地面积达813.82公顷(8.1382平方公里)，也就是说，原特区内涉嫌违规违法侵占的储备土地面积占原特区内储备土地总面积的17.22%。

　　黑洞

　　谁在占用国有土地牟利

　　2009年度深圳绩效审计报道披露，2007年至2009年6月，国土部门共支出储备土地日常管理费1.57亿元，主要用于储备土地绿化、围网、围墙、简易整治、地质灾害治理等工程。

　　一方面是深圳土地全面国有，另一方面是诸多历史遗留问题造成国有储备土地遭占用严重；一方面是财政为储备土地管理投入巨资，另一方面是大量储备土地被占用出租，租金未流入财政收入。

　　在深圳217.52平方公里的国有储备土地中，因为历史遗留问题等原因遭占用、挪用甚至出租，其中多数储备土地被用作建材市场、停车场、废品收购站、汽车广场、公交场站……记者调查了解到，我市储备土地被占用出租的租金每平方米从8元~35元不等。据市储备土地中心有关数据显示，截至2010年10月，原特区内涉嫌违规违法占用储备土地面积达813.82公顷(813.82万平方米)，假如按照每平方米月租金20元保守估计，原特区内涉嫌违规违法占用土地每月租金就超亿元。

　　深圳30年发展，同时也是一部中国土地管理的历史。随着土地资源紧缺越来越受关注，深圳国有储备土地的管理问题也相应地成为焦点。就在深圳国有储备土地陷入这种尴尬、两难局面时，酝酿两年的 《深圳市土地管理制度改革总体方案》于5月25日正式公布。事隔20多年后，深圳再次走在了新一轮“土地改革”的前列。该方案赋予深圳在土地管理制度上“先行先试”的权利，并围绕完善国有土地制度、深化土地资源市场化配置、创新土地资产资本运作机制、创新土地二次开发利用机制等方面开展试点，涉及八大改革重点和二十个改革事项。

　　而深圳的国有储备土地，能否从这个方案中寻找出路，将土地资源转化为资产，将资产转化为资本，实现有效管理、科学利用、减少投入等多赢的局面？让我们共同关注。