养老保险全覆盖为扩大内需提供动力

　　7月1日，全国范围的城乡居民养老保险全覆盖工作正式启动，计划年底完成。这也是温家宝总理在全国两会记者会上提出今年要做的五件困难事之一。“在我任职的最后一年，我们政府将做几件困难的事情，一定要做，努力做好，而不留给后人。”温家宝说。

　　这“五件难事”分别是：制定收入分配体制改革的总体方案；制定并出台农村集体土地征收补偿条例，真正保障农民承包地的财产权；实现城乡养老保险的全覆盖；按照新的标准全面推进集中连片的贫困地区的扶贫工作；努力实现教育经费占GDP的4%的预算目标，并使经费合理使用。

　　早报记者近日分别就这“五件难事”专访了曾为中共中央政治局集体学习授课的部分专家学者，并于今日起刊发系列对话，以解读这五件难事的“前世今生”和相关政策的“台前幕后”。

　　专家指出，这五件事均事关民生，更关乎我国社会的和谐、稳定与发展：收入分配改革对中低收入者来说是重大利好消息；如何让农民享受到土地增值的成果关系广大农民切身利益；养老保险全覆盖对“未富先老”的中国社会是一剂安心贴；集中连片地区的扶贫解决的是中国落后地区的持续发展问题；教育经费那4%是中国人盼望了19年的梦……在改革进入深水区的今天，每一小步都需要智慧和勇气，每一个改革的举措都可以成为中国改革事业之顶层设计的基础和改革实践的动力。

　　2012年已经过去了一半，这五件困难事会如何解决，人民期待着。当然，由于这些确实是“难事”，所以要真正地解决也一定困难重重。但是无论如何，2012年，注定成为民生给力年。

　　城乡养老保险全覆盖

　　全国城乡居民社会养老保险制度全覆盖启动仪式昨日举行，人力资源和社会保障部部长尹蔚民说，今年年底，中国将全面完成城乡居民社会养老保险制度全覆盖的目标，比预定计划提前8年。

　　实现“人人都有养老钱”的背后，是政府一次次循序渐进的政策设计和制度建设。2009年12月，中国首批新农保试点启动，年满60周岁的参保农民可按月领取养老金。2011年7月，中国又启动了城镇居民社会养老保险试点，年满60周岁的参保居民可按月领取养老金。这两项所覆盖的对象是没有享受职工基本养老保险的所有城乡居民。

　　目前，全国新农保、城居保参保总人数超过3.8亿，在过去近3年时间，已经有1亿多老年人按月领取国家发放的基础养老金。但是，仍有近40%的地区未纳入国家试点范围，仍有几千万的城乡老年居民未享受到国家发放的基础养老金。因此，今年内要实现新农保和城居保制度全覆盖，形势严峻，任务艰巨。

　　中国是世界上唯一一个老龄人口过亿的国家，在“未富先老”的现实面前，养老保障的迫切性不言而喻。早报记者为此专访了中国行政管理学会执行副会长、秘书长高小平研究员。2008年2月23日，高小平为中共中央政治局第四次集体学习做关于“国外政府服务体系建设与我国建设服务型政府”讲解，提出进一步加快发展我国社会保障事业的建议。

　　早报记者 卢雁

　　养老保障体系

　　关乎中国传统文化传承

　　东方早报:总理为什么会把“城乡养老保险全覆盖”列入他任期最后一年的五件难事之一？

　　高小平:这可以看作是温家宝同志在中央政府总理这个重要岗位上的又一个“大手笔”吧。实际上他从副总理算起这十多年，办的很多件好事中，我认为跟老百姓最息息相关的有两件大事：一是免除农业税，这是中国农民几千年来所盼望的事情，更是新中国成立以来几代人一直追求的目标。二就是解决城乡养老保险的全覆盖，这件事如果做成了，可能是从源头上解决中华文明传承和中华民族伟大复兴的重大问题。

　　东方早报：为什么是“中华文明的源头问题”？

　　高小平：中国有句老话，“百善孝为先”，孝敬父母最主要的一条即赡养父母。中华文明之所以没有如别的古代文明那样在地球上消失，一个重要原因就是有这样的“孝道文化”支撑着子子孙孙的繁衍和发展。过去讲养儿防老，工业文明以来，城镇人口逐步推进了社会化保险，但农村长期以来还是以土地和子女为主要依托。构建覆盖农村的养老保障体系，使中华孝道在公共管理制度层面上得到落实。因此，解决农民的税赋和老百姓的养老，背后是人类社会繁衍的根本性的基础。这件大事的完成，可谓是温总理这一届政府的最大亮点。

　　东方早报：是不是还应该放在不可逆转的城市化大背景下来理解养老保障体系的重要性？

　　高小平：包括城市化在内的现代化过程，都应放在文化发展、历史发展的大背景下去理解：为什么要把赡养制度、养老的体系建设作为重中之重。它既体现中华文明的传承，也是一种新的制度环境下的政府的作为。十七届六中全会作了加强文化建设的决定，这个“文化”包含了传统文化怎么继承，用什么样的制度、用什么样的公共管理体制和机制来实现传承，所以文化背景不可忽略。换句话说，现在大力发展社会保障事业，不仅是由政治、经济、社会发展阶段决定的，也有其深刻的文化背景。

　　“未富先老”大大增加

　　老龄化问题解决难度

　　东方早报：为什么中国的城市化和老龄化必然要求政府加紧构建城乡统筹的保障体系？

　　高小平：城市化和老龄化本来属于两个范畴的问题，但是在中国的现实中却“意外地”遭遇到了一起，形成极为严峻的问题。

　　改革开放30多年，原本占人口总数85%的农民如今只占41%，城镇化率超过50%，这意味着城镇居民超过农民。在这个背景下，城市里有很多新兴市民，过去不受社保覆盖，不似那些从传统工作单位退休的，即使下岗，社保也有所覆盖。近年来，新兴市民、农民工、（部分）流动人口也渐渐享受了部分的社会保障。而在农村，却长期缺乏健全的保障制度。这又反过来影响了城市化进程。

　　在中国，老龄化确实发展很快。1990至2020年这30年间，联合国有个预测，世界老龄人口平均增速是2.5%，而我国的增速是3.3%，世界老龄人口占总人口的比重从1995年的6.6%预测到2020年将升到9.3%，而我国同期将从6.1%升至11.5%。我国无论从增速还是比重上都超过了世界老龄化的平均值。到2020年我国65岁以上老龄人口要达到1.65亿人，占世界老龄人口的24%，即世界老龄人口预计为7亿，我国要占到近1/4左右，全球4个老人中就有一个中国人……老龄化进程在发达国家大概用了100年，法国用了115年，瑞士85年，英国80年，美国60年，而我们只用了20年左右，而且速度还在继续加快。

　　老龄化在发达国家是在经济发展到很高程度出现的，而我国却“未富先老”，这就使解决老龄化的难度大大增加，本来现代化建设需要大量资金，现在老年人激增，更迫切要求对老年人保障体系要加快推进步伐，又需要根据老龄化的发展加大对老年人事业的投入，这里就有了矛盾。所以，我国解决社保的问题必须面对城市化和老龄化的现实，一步一步推进，慢了不行，太急了也不行。

　　东方早报：为什么我国老龄化会发展这样快？是因为我国的人口基数大？老龄化意味着一种危机吗？

　　高小平：人口基数大是一方面，另一个原因是医疗条件的改善和提高。过去农村缺医少药，有的地方根本就没有医疗条件可言，现在实行了新农合，农村的医疗有了保障，过去农民有病就扛着，现在是有病看病。另外，整个社会养老的福利政策改善，再加上医疗有保障，这都是非常重要的原因。

　　总的说来，我并不认为老龄化是一种危机，实际上对社会保障是一把双刃剑，一方面给社会保障增加了难度，另一方面拓宽了可开发的老年资源，一是智力资源，二是市场资源，老年人手里有钱，就能促进消费，包括旅游、老年公寓养老等，都会逐步成为社会潮流，从而对养老保险制度的良性循环也是一个有力推动。

　　全国统筹

　　存在三个难题

　　东方早报：新兴市民、流动人口对城市的贡献确实是实实在在的，但他们享受到的福利却很有限。

　　高小平：是的，他们对城市的贡献主要体现在税收，以及购买商品时对内需的推动，但对整个城市发展的历史性贡献并没完全体现在其中。为什么要按户籍人口来提供社保？它既有计划经济的一面，也有现实市场经济的合理性。国外一般也是如此，需要居住满多少年后，才能够获得在这个城镇的各项福利政策。

　　现在我国各个地方也都在探索，但现在总的一个努力方向是：即使没有在这个城市做贡献，但你只要在这个城市有固定的职业，也该享受这个政策，因为一个是保障人权的需要，第二个他们（包括其父辈）原来在农村也为国家做了重要贡献。那么这就需要从政府财政中单独列出这一块，当然，构建这个体系也包括其个人自己要承担一部分，其所在单位、企业也要承担一部分。所以城市化进程的加速对这些新兴市民的保障体系的构建是一个新的难点。

　　东方早报：现实情况是：农村人口在减少，城市不断涌入新的人口，这些新移民应该享受城市的社保还是农村的？

　　高小平：在加速城市化的同时，农村正在发生深刻变化，现在每天都有20个行政村消失，大量的村落出现了空壳化。这种空壳化也对农村推行社会保障提出了挑战。有一句戏言称：现在农村是“3861”部队。“38”指女性，“61”指儿童，且老年人也居多。从现实来看，这部分人对政府的税收贡献的绝对值相对较少，要提供这部分人的养老保险则需要政府较多的投入。所以城市化使得城市和农村的社保面临双重严峻的挑战，需要统筹解决。我们要构建的社保体系应该是城乡统筹的、逐步一体化的。

　　东方早报：人社部长尹蔚民昨天强调，下一步要着力解决城镇化过程中的城乡养老保险制度衔接问题。只有在全国统筹的条件下，才能实现劳动者无论流动到什么地方，其养老保险关系的自动接续，缴费年限的接续、逐年的基金积累都会得到保障。目前全国统筹的难度在哪里？

　　高小平：全国统筹是必需的，但又是一个逐步到位的过程。目前全国统筹的难度在于：一是现行财政制度还是“分灶吃饭”的体制，要实行养老保险全国统筹就需要推进公共财政体制的改革，建立适应社会保险制度改革要求的公共财政体制。二是要在全面完成省级统筹后才能考虑全国统筹，现在真正实现省级统筹的地方也不多，有的地方虽然做到了跨市县转移接续，但这并不等于全省统筹，只有做到了征缴、管理、支付三方面都实现了统一，才是真正的全省统筹，按照这个标准，有的地方只是做到了市统筹甚至县统筹。三是我国各地区社会经济发展水平差异大，在客观上增加了全国统筹的难度，需通过区域均衡发展战略的持续实施，逐步改进。

　　养老体系覆盖

　　催生“稳增长”动力

　　东方早报：你认为社会保障的目的是什么？

　　高小平：社会保障的目的，一个是构筑社会和谐的人际关系，不仅是劳动能获得报酬，不能劳动时也体现社会对你的关心。老年人实际上也有很多很好的资源，现在有些地方把老年人和年轻的小一辈组成一种非家庭的合作的形式，比如小学生放学以后，几个老人来做志愿者，来辅导小孩，这实际上是老年人资源的开发利用。这种良性的发展对于社会构筑一种和谐的体系也是非常有利的。

　　东方早报：养老保险的覆盖与目前“稳增长”的基调有何关连？

　　高小平：中央提出把“稳增长、调结构、保民生、促稳定”这四件事放在一起，结合起来推动，这就表明：经济增长、经济结构的调整和民生的发展以及促进社会的稳定，是同一件事情的不同方面，是有机统一的，要把它打通起来，结合起来，不要对立起来，这是取得“稳增长”的社会基础，也是社会和谐稳定的经济基础。

　　稳增长、调结构主要从经济要素来讲，保民生、促稳定是从社会要素优化组合来讲，这体现了经济和社会这个过去往往是二元性的发展，现在把它结合在一起，统筹考虑，这体现了科学发展观的以人为本、统筹兼顾的基本要求，也体现了市场经济发展到一定程度，五个文明同时推进的总体布局，所以在稳增长中，不是仅仅上项目，靠投资拉动，而是通过民生项目使得我们的经济结构和社会结构更加协调。民生的这些包括社会保障、教育、科技、卫生方面项目的推进，实际上在很大程度上对于扩大内需提供了强大的动力。

　　为什么政府的财政投入和支出能够成为扩大内需的重要的拉动因素呢？这就是社会发展到一个新的阶段之后，过去认为财政给教育、科技、养老这些支出是一种单纯的支出，不会带来收益的支出，是“打水漂”的，过去财政部门在分钱的时候对社会保障、教育、卫生这些提出要追加经费都是把得很严的，那么他们的理由就是：你们这些都是花钱的部门，我们得把钱花在刀刃上，放在上项目、用钱生钱、让经济保持强大的后劲、看得见摸得着的、投下去就有效益的。而现在我们的经济发展到了一个新的阶段，社会的需求、经济的内需呈现一种多元化的结构。

　　在加大公共服务支出之后，实际上现在已经可以有两种收益：一种是长期的收益，比如说教育的投入，它培养人才，可能十年之后就会产生效益。对老年人的投入也是，有可能过了一段时间之后就可以开发出巨大的老年市场。另一种收益是近期对保增长就能起作用的，就是人们的一种消费预期，过去为什么人们老是存钱、不愿意消费？这样内需很难拉动，在很大程度上就是因为老百姓要自己存钱解决养老，解决孩子上学，解决生大病以后要怎么办的问题，所以必须存钱。有了一个保障体系之后，即使现在起步还比较低，但是他能看得到这份保障，同时这种预期在逐步增加，有这样一种社会保障体系的预期远景，实际上就为他的现实即期消费提供了一种动力。

　　东方早报：是的，现在这份保障的水准虽然还停留在较低的层面，但是对社会的作用应该是很大的。

　　高小平：现在的社保在起步阶段，标准比较低，可能就是一两百元钱，确实不多，但是相对于过去，则是实现了零的突破。另外，农村里仍然保持着土地养老的制度和传统，即使七八十岁的农民，他在门前屋后种些菜，养些鸡、猪，都是力所能及的，所以他们在农村的基本生产资料都还在，现在更多了一个养老的渠道。当然对于城市周边的失地农民是另外一回事了，各地都有一些新政策，这涉及温家宝总理在五件大事中说的另外一件难事，就是关于出台集体土地补偿条例的，这就是另外的范畴了。

　　东方早报：农村养老保险覆盖后，会不会削弱对土地和子女的依赖？

　　高小平：农村现在仍然是以家庭养老为主，大部分农村还是靠儿子承担得多一些，农村养老保险制度全覆盖以后，它会使养老的渠道增加、拓宽，就是土地、子女和政府的社会养老补贴成为三足鼎立，使得农村里的老人更有安全感、幸福感，甚至会引起农村劳动力的回流，这都有可能实现，这样更有利于实现当下中国城乡的合理布局。

　　现在看来，城市化是社会发展到一定阶段的产物，我们之所以这二三十年发展很快，就是因为过去经济发展欠账很多，加上人口的基数很大，所以城市化发展速度很快。但是达到一定程度之后，我国人口多的国情不变，农村所占的空间应该还可以容纳很多的劳动力，现在实际上已经有这样的苗头，比如城市里出现招工难……说明农村已经有了一定的吸引力，养老保险的覆盖、农副产品价格的提高、城市的环境污染、城市就业难和上学难……都在促生这种回流。我觉得这不是坏事，这是一种很正常的发展。一代农民工在城市工作了一二十年，他会把知识和城市里面的一些社会关系和工作经验带回农村去，这可能会实现一种城乡之间的有益资源的合理流动，同时也可以使得农村里面的农业生产、三农问题能够有一种新的解决思路。不要以为只有从农村流动到城市才是正常的，只要是有序的流动，可以为正，也可以为负。

　　政府管理

　　运行成本依然较高

　　东方早报：城乡养老保险全覆盖这个制度本身的执行会不会带来政府管理运行成本的上升？

　　高小平：养老金管理是有一个成本，我查到一个资料，不一定准确，就说是全国社保的管理成本是平均422元/人/年，这里包括所有的费用，当然主要是管理及人员的费用，也包括机器、电脑设备、基建等。

　　东方早报：这个数字高还是低？

　　高小平：总的来看，管理成本还是比较高的。不过我认为主要是我们刚起步，就像汽车起动的时候比较费油一个道理。现在包括管理人员的各项培训，制度需要经过各方面专家认证、调研……这些方面的成本比较高，再加上物价上涨的因素。起步阶段成本比较高，这有一定的合理性，也是国际上的惯例。另外，成本高是因为各地的管理没有统一起来，没有标准，现在正在推进养老管理省一级的统筹，以后再逐步实现跨省统筹，但要实现全国统筹可能有一定难度。

　　管理成本怎么降低？从国际经验来看，就是实行一种相对集中的管理机构，如果能够实现跨省的统筹，实现之后它的成本就会降下来。另外就是逐步、适度引入商业化的经营模式，使个人养老金的管理实现社会化、市场化，使投资的收益率高一些。

　　东方早报：能具体说说何谓引入商业机构即第三方运作吗？

　　高小平：由政府统一管理参保人的个人账户和养老金投资，没有引入竞争机制，容易产生三方面的问题，一是不利于提高养老基金投资收益率，再一个是极为庞大的资金由一个机构负责投资，资金的安全性可能会有问题，三是单一投资者的行为可能会对资本市场产生不利的影响。从国际上看，适当引入有信誉的商业机构来运作社保基金，收益会比政府自己运作高一些，风险可以有效降低些，对资本市场的积极影响可以增加些。

　　东方早报：养老保险金缺口是否存在？如果有，怎么补上？最近争议很大的延迟退休年龄、延迟拿退休金的话题，你怎么看？

　　高小平：根据人力资源和社会保障部统计，截至2011年末，我国企业职工养老金结余1.9万亿元，所以从全国层面看，不存在养老金缺口的问题，未来全国养老保险基金能够做到长期收支平衡。中国社科院编撰的《中国养老金发展报告2011》显示，我国各级财政对养老保险补贴规模逐年扩大。2011年新增补贴高达2272亿元，财政累计补贴金额达1.2526万亿元。这意味着，近三分之二的养老保险累计结余(1.9万亿元)，来自财政转移支付。这是认为事实上存在着缺口。中国保监会副主席陈文辉前日在上海参加“2012陆家嘴论坛”时表示，近十年来中国对基本养老保险的财政补贴已经超过了1万亿元人民币，中国也是世界上唯一一个老年人口超过一亿的国家，而且老年人口的抚养比到2011年末已经上升到122.23%，中国养老金缺口确实非常大。可谓众说纷纭。这成为一些人对国家会不会做出延迟退休年龄、延迟拿退休金的决定的猜测等话题。

　　据我了解，很多国家养老金都会在某个时期出现缺口，一般是动态地解决，在发展中解决。只要有解决的办法，问题就不可怕，或者说就不成为问题。我们看问题应该具体地动态地理解、在发展中动态地解决。养老金关键是要实现更加有效地开源节流，一方面要开源，另一方面要节流。措施其实可以很多。推迟退休年限、延长缴费年限并不是唯一的选择，其他方法还有增加基金收益率、增加财政补贴、降低运营成本等都可以作为改革的建议，有专家提出通过国有股划转来增加资金也是很有价值的设想。

　　前面我讲到了老年人力资源的问题，对已经退休的人，如果他还在发挥“余热”，有收入，除了个人要缴所得税外，对使用单位来讲发放的“返聘”工资一般都比较低，单位得到的是类似于廉价劳动力，那么也可以考虑对这些单位适当收缴一点费用弥补养老金不足。这当然需要很好地研究如何在制度中安排的问题。

　　如何构建社会稳定系统

　　在理论上尚未破题

　　东方早报：政府社会保障服务方面有没有一些较好的地方案例？

　　高小平：很多地方都有探索的成功经验。我之前去过广东下面的几个县作调研，广东实际上是中国发展的一个缩影，它的珠三角地区非常发达，但粤北一些地方却是贫困地区，地区差异性很大。但是推进养老保险之后，除了有一个统一的基本养老保险的标准，实际上富裕地区另由地区财政再补上一些钱，贫困地区则是由省的转移支付保证达到省里定的基本线。

　　东方早报：你在中央政治局集体学习时讲解的主题是“服务型政府建设”，你的核心观点是什么？

　　高小平：我们讲解的内容是课题组集体研究的，汇总了这些年行政管理学术界和政府实际工作部门的大量研究成果。行政管理研究认为，政府的主要功能和职能在不同的历史时期有很大的不同。我们现在正在由过去的主要对社会进行管控也就是“管制型”的政府，向主要提供教育、科技、卫生等社会保障、公共服务，即服务型政府转变。这是一个大趋势。那次我们主要是把这个趋势讲清楚。

　　为什么会产生这个趋势呢？因为现在是知识经济时代、服务经济时代，信息产业、第三产业占的比重越来越大，知识经济、服务经济就是要求社会信息化、产业服务化、服务高端化、高端服务业引领，这个高端是由经济决定的。这些都对政府的管理提出了要求，管理的资源跟过去不一样了，过去是政府靠各种管制性手段，比如审批……但今天面临更多的是要使得社会成员有创造力，能够成为知识经济的主体。而创造力必须是在一种放松的状态下才能产生的，如果天天惦记着吃穿没解决，惦记着孩子上学没着落，养老问题没解决，惦记着明天生病怎么办，他不会有创造力；没有后顾之忧，又接受过好的教育，有科技、文化的支撑，这样才能有创造力。

　　服务型政府有三个意思：第一个是要更好地为社会服务，为老百姓服务，从理念到工作方式方法，体现权为民所用，利为民所谋；第二就是要提供更多的公共产品和公共服务；第三就是把管理和服务有机统一起来，社会秩序的监管、社会安全的管理必须加强，但是监管的方式要变，怎么变？由过去这种简单的、单向的政府我说你听，转变为共同商量、合作治理，用一种“服务”的方式来进行管理。

　　以城市管理为例，原来一会儿卫生部门来查你干净不干净，一会儿工商来查有没执照，一会儿建设部门来看你的房子是否违章建筑，一会儿城管来查有没乱设摊点……属轮番“轰炸”。现在城管搞联合执法，有的地方还积极主动执法。如发现这个摊点不符规定，不再简单粗暴地像过去用车拉了就走，而是主动帮你设计，首先看居民、社会有没有需求，如果有需求，他会对你网开一面，帮你设计得合乎规范，比如你没办卫生许可证，他会来进行抽检，然后他做一个检测，最后主动把卫生许可证送上门。这就是寓管理于服务中。

　　东方早报：地方政府向服务型政府的转变有压力吗？

　　高小平：社会管理这一块的服务型政府，现在可能是迫切需要研究的一个新课题，我们原来研究服务型政府主要侧重于服务体系建设、社会保障和公共产品的提供等方面。现在提出的社会管理实际上有两件事：一个是加大社会服务的提供，政府只有把社会的“安全网”织起来，社会管理才能有效，和谐社会才有可能实现；另一方面就是对社会问题的解决。现在只是在加强社会服务这方面探索了一些做法，但是在怎么构建一种社会的稳定系统方面还未从理论上完全解决，甚至可以说尚未破题。

　　我认为社会的稳定系统与经济、政治体系是交织在一起的，既然在经济上政府已不直接插手微观经济，为什么社会管理上政府还要直接管微观的呢？这在终极意义上是说不通的。

　　民主政治要求让老百姓参与到管理中来，政府和百姓是一样的社会中的成员，就应设计出和经济相适应的一套社会管理体系，即政府要大力发展、培育、规范社会组织，让社会组织来管理社会成员，这就跟市场经济统一了。比如地方稳定问题，现在有的地方在搞“小脚老太太的维稳”，让老太太来做，老太太天天到你那儿去，问你有什么需要我们服务的……让社会成员自己来进行社会管理，这是一种发展的方向。