铁路改革方案胎死腹中 横切竖切绕不开债务剥离

　　铁道部既定的改革方案和步骤，远远落后于公众的期待

　　□ 财新《新世纪》 谷永强

　　如果“7·23”温州动车追尾事故没有发生，由铁道部草拟的近八年来第一份改革方案或已浮出水面。

　　但这不是一个令人惊喜的方案。

　　保持路网完整和调度指挥集中统一，确保铁路安全和运输效率，长期以来是铁道部应对朝野改革铁路呼声的重要理由。但是，今年7月京沪高铁发生一系列运行故障，尤其是7月23日那场致40人死亡的特大事故，打破了铁道部政企合一的行政垄断体制有利于安全运营的神话。国务院对“7·23”事故的初步调查已显示，这次事故既暴露出信号设计上的缺陷，也反映出故障应急处置和安全管理上存在的漏洞，是一起“不该发生的、可以避免和防范的责任事故”。要求政企分开乃至分拆铁道部的呼声再次高涨。

　　事实上，以铁腕著称的前铁道部长刘志军今年2月因腐败“落马”，并牵出大批司局级高官之后，就引发各界对铁路垄断问题的反思。新任铁道部长盛光祖上任伊始，便提出要转变铁路发展方式。中共中央总书记、国家主席胡锦涛4月12日乘坐海南东环高铁后，做出的五点指示的第一点，也是加快转变铁路发展方式。正是在这样的呼声之下，6月9日，铁道部正式向地方路局和合资铁路下发了《关于加快转变铁路发展方式确立国家铁路运输企业市场主体地位的改革推进方案》(下称内部方案)。

　　此时，距2001年傅志寰任铁道部长时提出网运分离方案，已经十年过去。这十年的大部分时间，中国铁路改革停滞不前，其间尽管也有很多业内外人士，包括中银国际首席经济学家曹远征、国家发展研究中心企业研究所副所长张文魁等，为了铁路改革出谋划策，但这些方案从未真正获得实践机会。一位专家失望之余曾感慨：“改革就是过日子，日子过不下去了才会改。”

　　而中国庞大的铁路体系，也终于在八年大跃进之后，走到了过不下去的当口。但从财新《新世纪》获得的这份今年6月的铁路改革推进方案来看，铁道部既定的改革方案和步骤，仍远落后于公众的期待。而“7·23”事故的发生，又使得这一内部方案被暂时搁置。未来的改革方向和具体实施方案，仍取决于两大难题：一是在未来市场化方向的拆分模式上能否达成共识；二是高铁建设留下的巨额债务如何处理。这两个问题盘根错节，交织在一起，为中国已经迟到十年的铁路改革增加了难度。

　　权力下放

　　财新《新世纪》记者拿到的这份内部方案显示，铁道部此次改革计划的核心是扩大地方铁路局经营自主权，确立地方铁路局的市场主体地位。

　　根据该方案，在具体职责划分上，未来铁道部将主要承担政府监管、国有资产出资人代表和行业管理职能，同时将部分权力下放，扩大地方路局的经营自主权；地方铁路局在服从铁道部统一调度指挥的前提下，可以自行编制管内客货列车开行方案，并根据国家规定的管理权限，享有一定运价浮动权和除部分部管“集采专供物资”外的物资采购权。在财务制度安排上，铁道部将确立“收入来自市场、客运及专业运输承运清算、货物运输按票分段结算、提供服务相互清算”的财务清算体系，以打破“统收统支”的旧制度。

　　多位业内人士认为，此次方案是新一任铁道部领导上任后在改革方面迈出的第一步尝试，和以前相比有所进步，但突破不大，“方案中存在自相矛盾的地方”，难以解决铁路政企不分、高度垄断的体制弊病。

　　北京交通大学教授赵坚认为，使铁路企业成为市场主体，是本次方案进步之处，但方案中关于调度指挥权的规定与方案的目的“自相矛盾”，实际上无法达到预期效果。“目前铁路线路、车辆是全路性资源，而调度指挥是铁路运输企业产权最核心的要素，拥有调度指挥权是成为市场主体的前提条件。”他说，“如果线路使用权和调度指挥都要铁道部来统一安排，没有产权的铁路企业怎能成为市场主体？企业独立运营权又体现在哪里？”

　　他的同事荣朝和教授也强调，铁路部门一直采用高度集权的管理体制，铁道部实际上相当于一个特大型企业，地方路局只是其地域性分支机构，“地方路局自身缺乏明晰的产权，本身既不能提供完整的运输服务，也无法直接从市场获取收入，且没有完整的生产指挥权，并不能称为真正意义上的企业”。

　　荣朝和介绍，上世纪末铁道部就曾尝试权力下放，将年度运输计划编制权、管内运输经营权、线路更新改造支出支配权等12项经营权下放地方路局，但同时附加了路局必须服从铁道部统一调度指挥的规定。由于缺乏清晰的产权制约，不久就发现存在地方路局挪用资金、路网整体效率无人关心的现象。

　　“例如，当时把线路更新改造支出的支配权下放给铁路局，但各地路局拿到这笔钱后，就花在建商业会所这些跟运输主业没有关系的地方。”他分析说，由于全路网的效率由铁道部负责，铁路局拿到这笔钱后是否进行路网更新改造、路网的效率提高还是降低与己无关，“后来在审计中发现北京铁路局违规挪用更新改造资金，花四五亿元修建高档会所，这件事情很典型，也相当普遍”。于是，那些下放的经营权不久就被全部收回。

　　荣朝和认为，真正的企业产权相对明晰，权利义务关系是清楚的，但铁路局只是名义上的企业，如果不从根本上改变体制，铁道部此次权力下放措施的真正效果和可持续性值得怀疑。

　　多位曾参与2000年铁路体制改革讨论的人士认为，从铁道部拿出的内部方案来看，目前铁道部缺乏实现“政企分开”的改革意愿。

　　“内部方案中，铁道部自我定位于承担政府监管、国有资产出资人代表和行业管理的职能，这其实仍是既当裁判又当运动员，既当老板又当婆婆。十年前与铁路一起开始改革的电信、电力、航空行业，国有资产出资人代表早都换成了国资委，工信部、电监会和民航局只承担行业监管职能。”中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国经济体制改革研究会公共政策研究部主任余晖评价说，“这个《改革推进方案》，甚至远远不如十年前铁道部自己已经达到的改革进度。”

　　“竖切”与“横切”

　　自上世纪90年代末开始的中国自然垄断行业改革，其目标其实非常清晰，就是通过政企分开，逐步放松管制，引入竞争。业内对铁路改革的第一步政企分开早无异议，各种改革方案的分歧集中于选择何种模式对铁路进行重组。

　　与电信和电力行业改革一样，作为具有网络规模经济性和自然垄断性的基础设施行业，铁路主要的重组模式可以分为“竖切”和“横切”两种。所谓“竖切”，即根据路网、货运、客运等不同业务类型分别组建独立的路网公司和客货运公司，欧盟国家实行的“网运分离”为“竖切”模式的典型代表；而“横切”则是按照区域或铁路干线分别组建不同的区域铁路公司，不同区域公司彼此之间展开竞争。美国和日本的铁路重组模式基本接近于“横切”模式。

　　日本和美国铁路模式在“网运合一，局部分离”的基础上，具体竞争方式有所不同。日本铁路按区域划分为四个区域公司，路网归属客运公司，全国统一的货运公司向客运公司租赁路网，货运与路网分离，更多强调不同区域公司之间的竞争；美国铁路则是路网归属货运公司，客运公司向货运公司租赁路网，不同货运公司在平行的铁路线上竞争，被称为“平行线”竞争模式。

　　一般认为，荣朝和1996年6月在《北方交通大学学报》上发表的《试论上下分离与铁路重组的关系》，在国内首次提出了以“网运分离”为核心的“竖切”构想。荣朝和提出，未来国内铁路行业的组织结构有可能是在“上下分离”(或“网运分离”)的基础上，由若干大型客货运输公司在全国铁路网上组织客货运营，从而形成不同铁路公司之间的竞争。上述观点引起了当时铁道部高层的注意。1997年开始主政铁道部的傅志寰比较倾向于网运分离。

　　2001年初，原国务院体改办牵头组织国内有关政府部门、学术机构和部分企业，就电信、电力、民航和铁路等基础设施产业监管体制改革，分别组织专家组进行研究。来自国务院发展研究中心、中国社会科学院、北京大学、中银国际、中金公司等研究机构的学者参与了铁路体制改革的研究，同时根据国务院体改办的要求，铁道部也派出相应人员参与，最终专家组和铁道部各拿出一套改革方案。

　　当年专家组牵头论证上述四大垄断产业监管体制改革总体框架的余晖向财新透露，专家组和铁道部的两套方案其实差异不大，学者和铁道部官员在改革的原则上形成了共识，即按照“政企分开、网运分离、打破垄断、引入竞争”的原则逐步推进铁路改革。铁道部提出了一个为期十年的改革设想：第一步用大约三年时间，将客运与路网分离，以当时的14个地方铁路局为基础，分别组建客运公司；然后再用三年的时间组建货运公司，实现货运与路网的分离；最后在客运和货运均与路网分离的情况下，组建统一的国家铁路路网公司。

　　为了抢夺铁路产业重组后的上市机遇，当时国内的主要投资银行也纷纷对铁路改革建言献策。中银国际同时也提出了自己的铁路改革方案，该方案和铁道部“网运分离”思路基本一致，并在铁道部方案的基础上进行了细化。

　　按照中银国际的方案，铁路改革第一步是在各铁路局内部形成模拟法人运作的客运公司，一段时间后再将当时14个铁路局的客运公司重组为5-7个大型客运公司，然后推动客运公司改制上市；考虑到铁路货运运输跨局运量较大，转运环节多，收入清算复杂，中银建议先从组建专业运输公司入手，同时在14个路局内部组建货运事业部和路网基础设施事业部，独立核算；第二步再重组货运公司，在全路形成3-5个大型货运公司，然后推动货运公司上市；而路网公司则在财政支持下，实行一级法人管理，统一管理国家铁路线路、桥梁、隧道、信号、供电设备和车站等资产，负责编制列车运行图，必要时国家财政可提供一定的补贴。

　　在切割完成后，整个铁路行业将重组为5-7个大型客运公司，3-5个大型货运公司，1-2个专业运输公司，一个统一的路网公司和几个机车租赁公司，这些公司最终将脱离铁道部。铁道部将实行政企分开，负责对铁路行业进行监管，同时逐步放开铁路客货运市场，对铁路行业实行准入制度。

　　中银国际的方案得到了铁道部的认可。按照“网运分离”的思路，铁道部从2000年8月开始在昆明、呼和浩特、南昌和南宁四个不设分局的直管铁路局设立客运公司，进行改革试点，之后在全国14个铁路局推广。其模式是各铁路局将下属的铁路总公司或铁路分局里与客运业务有关的客运段和车辆段整合到一起，成立统一的客运公司。

　　“区域合一”还是“网运分离”

　　然而，据多位参与制定当年铁路改革方案的人士透露，虽然当年体改办和铁道部牵头的研究团队都推崇“网运分离”的改革思路，但国内在“区域合一”的日本模式和“网运分离”的欧盟方式之间如何取舍，一直存在争议。现在正在重启的铁路改革，也亟需在这个问题上达成共识，否则改革又将陷入新的模式之争。

　　由于美国“平行线”竞争的“横切”模式，需要主要干线均存在平行的铁路线路，而国内铁路运力一直紧张，在绝大部分干线上并不存在平行的铁路线路，因此以美国“平行线”竞争为代表的“横切”模式并不适用国内铁路产业重组。当年关于铁路重组模式的竞争，主要集中于“网运分离”和“区域合一”两种模式。

　　持“网运合一”观点的人士认为，“网运分离”保留一张统一的路网，运输公司与路网公司博弈的能力相对较弱，铁路和航空一样存在对路网时空资源的争夺，在保持一张大网的情况下，路网公司权力过于集中，容易导致新的寻租空间和腐败行为。

　　而在长期关注铁路改革的赵坚教授看来，“网运分离”模式最根本缺陷是交易成本过高，会高到铁路无法有效运营的地步。“在网运分离情况下，运输公司使用路网公司的线路要支付使用费，但这个价格很难通过市场化渠道确定。如果定得太高，运输公司成本太高没法使用；如果太低，路网公司就要亏损，并且没有进行电气化或信号系统改造等基础设施投资的积极性。”他以实行“网运分离”的欧盟国家为例说，欧盟铁路路网使用费按边际成本定价，路网公司亏损后由国家财政补贴，由于很难确定路网公司的亏损是否由于经营不善造成，路网公司一般的成本也要国家补贴，造成国家补贴数额过高。

　　从2002年实施的电力体制改革来看，这个问题确实是影响改革进一步深化的难题。中国电力体制改革在实施“厂网分开”第一步后即陷入停滞，在业内人士看来，关键就在于电网垄断，迟迟未能确立合理的过网费价格，以致电价市场化形成机制无法实现。

　　而在持“网运分离”观点的人士看来，路网本身具有网络规模性和自然垄断性，同时国内铁路正处于大规模建设中，大量公益性线路需要由国家进行投资或补贴，保持一个统一的路网公司对推进路网建设有益，也避免了路网分割带来的不同区域市场之间的衔接难题。

　　对路网收费问题，持“网运分离”观点的专家认为，路网收费一方面可以通过政府监管，确定不同线路的基本过路费用；另一方面，路网公司甚至可以对繁忙线路的列车时刻进行拍卖，最终确定一个合理的过路费用。

　　除了路网本身的属性造成不易对路网进行分割，“网运分离”支持者认为，由于目前铁路特别是货运在国内长途运输中占据的市场份额较大，短期内航空、公路难以取代铁路运输，如果采用“区域合一”的“横切”方式，容易导致区域市场内部竞争不足。

　　但赵坚认为，如果采用“区域合一”的“横切”模式，可以在不同的区域公司之间引入运营模式的竞争。他认为，铁路运输企业在经营模式方面可以有很多创新，比如铁路重组之后企业可以通过大量减少编组作业来降低运营成本，充分发挥铁路点到点的运输优势，进行整列运输，减少运输途中的编解作业。新的运营模式出现之后，其他公司就会跟进。

　　2003年刘志军出任铁道部长后，提出“跨越式发展”思路，认为国内铁路现阶段存在的主要问题是运力不足，因此应维持“政企合一”的体制，集中资源办大事。“网运分离”的改革被搁置，各铁路局由客运段和车辆段组成的客运公司被重新拆解、打回原形，在经历了短暂的“主辅分离”“减员分流”后，“改革”被“发展”二字取代。

　　之后发改委曾提出过政企分开，成立铁路总公司的改革方案，亦未获得回应。京沪高铁融资时，中银国际又曾提出将京沪独立出来，单独融资并独立调度的方案，希望铁路改革能从边边角角改起，逐渐走向市场化。方案一度获得发改委高层肯定，但最终并未落实。其间，国务院发展研究中心亦曾受托研究铁路多元化融资方案，建议做实铁路投资公司，以吸引社会化资本，方案同样被坚持一体化控制的刘志军否决。

　　经过八年沉寂，已退回到十年之前原点的铁路改革再次呼声高涨，但多年前的模式之争并未终结。铁路非改不可，这一点无论业内业外，还是中央地方都有共识，如何改仍是难题。从财新《新世纪》记者了解的情况看，铁道部目前仍集中在体系内调研，由内部各级政策法规部门研究方案，还未引入外部人士加入改革方案讨论。北京交通大学运输经济理论与政策研究所副所长李红昌认为，不同的铁路重组模式各有各的优点、缺陷，“现在亟需做的就是实现改革的第一步政企分开，首先组建中国铁路总公司，承担铁路的债务和各项企业职能，而将剥离出来的政府管理职能并入交通运输部，在破除铁路行政垄断方面迈出决定性步伐，也为理顺各种产权关系和未来的行业重组准备条件”。

　　债务待解

　　高涨的债务压力，则是铁路推进改革的一大障碍，“如果要分拆铁道部，谁来背这么重的债？”在很多业内人士看来，剥离可能是一个必须的解决方式，否则，铁路公司化之后很难盈利，也很难吸引到业外资本。

　　随着刘志军全力推动的“跨越式”发展在他的第二个五年任期达到高潮，中国的铁路投资数额不断加码：2008年铁路投资总额为3376亿元，和2007年相比接近增长一倍；2009年基建投资达到6006亿元，2010年增至7091亿元，2011年仍将超过7000亿元。

　　与此同步，铁道部的负债规模也在大幅增长：2008年铁道部负债总计8683亿元；2009年1.33万亿元，负债率超过53%，当年新增贷款3000亿元；2010年负债1.8918万亿元，负债率57%；截至2011年上半年，铁道部负债总额高达2.09万亿元，负债率达到58.53%。

　　由于“跨越式发展”的幅度空前绝后，铁道部欠下的巨额债务令人心惊。财新《新世纪》记者从铁路内部获悉，今年初，政府有关部委曾委托一些机构对铁道部债务问题进行测算摸底。一位参与人士向财新《新世纪》记者透露，测算的结果是，铁道部最近两年债务偿付“问题不大”，但“十二五”末到“十三五”，随着大量银行贷款进入还本阶段，债务偿付压力相当严峻，“预计2014年或2015年，铁道部将迎来偿债高峰”。

　　“铁道部在举债时，显然也考虑到了资金链和还本的压力。”这位不愿透露身份人士介绍说，铁道部的策略是银行贷款、铁路债券、短期融资券等多管齐下，借新还旧，“铁道部一般要求银行贷款期限为20年，项目投入运营后才开始还本，这样偿债高峰到来时，也正是新建客运干线投入运营的时间，到时铁道部的现金流入应该也是最高的”。

　　铁道部的贷款以长期贷款为主，据业内人士介绍，其期限一般为10年-20年，主要来自国内四大银行及国家开发银行，其中工行贷款最多，国开行相对较少，但也达到1700亿元。据财新《新世纪》记者了解，银行给铁道部的贷款利率一般下浮10%至5.9%，且建设期内可将利息资本化，甚至最初运营的一两年内只还息不还本金，因此真正还本要在投资五六年之后。铁道部发行的债券期限也多在10年以上，每年付息，到期一次还本，这也使得铁道部有了相当大的缓冲余地。另外，通过发行短期融资券和票据，铁道部大大降低了融资成本。据一位业内人士透露，短融和票据的融资成本和银行贷款相比“要低一半左右”。

　　但辗转腾挪的财技就像走钢丝绳，进入2011年后风云突变，随着国内外经济形势的变化以及刘志军的“落马”，曾经备受银行追捧的高铁概念，变成了人见人躲的“高铁折让”。铁道部原先以国家信用背书的借款模式风险陡增。

　　据上述参与摸底测算的人士透露，目前各大银行对铁道部的新增贷款已经取消了利率折扣优惠。根据银监会的规定，一家商业银行对单一集团客户授信总额超过商业银行资本余额15%以上，即被视为超过风险承受能力。银监会今年5月进行的“腕骨”监管体系指标测试结果显示，铁道部在国内几大银行的授信额度均已逼近这一水平。随着监管政策趋严，未来铁道部通过银行贷款筹措资金的空间余地也在收窄。今年7月21日，铁道部招标发行的一年期200亿元高信用等级短期融资券招标未满，显示外界对铁道部的偿债能力已有疑虑。

　　一位投资人士介绍，从今年开始，铁道部的到期债务负担将骤增，经营现金流支付债务本息可能会越来越困难。目前铁道部的经营现金流主要来自客货运收入，但增长速度相当缓慢。2009年铁道部客运收入为1090亿元，货运收入1647亿元，虽然当年客运量保持两位数增长，但客运收入仅增加160亿元，当年铁路运输收益为584亿元，比上年减少124亿元，扣除财务费用，铁路2009年盈利仅为27亿元，而在经济不景气的2008年，铁路还亏损130亿元。

　　上述投资界人士指出，从现金流来看，2009年全国铁路系统经营现金流大约为1139亿元，包括27亿元的盈利、566亿元的税后铁路建设基金以及546亿的折旧作为非现金支出加回。此外根据中国会计准则，还要加回153亿元的利息支出，则经营现金流总计1292亿元。可以看出，铁路系统现金流的大头来自建设基金和折旧，而非盈利，这两项都相对固定，增长缓慢。由于集中上马的高铁和客运专线运营亏损，未来运营现金流实际上可能呈下降趋势。

　　据他测算，今年铁道部经营现金流约2000亿元(包括铁路建设基金约700亿元、折旧约900亿元、利息支出约400亿元)，而还本付息的压力则有2500亿元。由于今年债券到期明显增加，“2500亿元债务是保守估算，这包括债券还本1210亿元，债券利息238亿元，贷款本金1000亿元，贷款利息100亿元。相比之下，去年只有300亿元的债券到期”。在他看来，从2012年起，铁道部的现金支出压力将会更大，因为从2008年开始高铁新增贷款大幅上升，2009年、2010年投入运营的高铁将在2012年进入付息阶段。

　　另一位熟悉高铁投资的人士认为，铁道部未来资金需求可能比想象中更大。根据会计准则和行规，车皮等固定资产一般按20年折旧。但高铁速度快，设备寿命可能没那么长。“一个真实的例子是，某条线路开通后才两三个月，白白的车皮已经变黄。因为开得太快，打进了沙子，一停车就得清洗，这样的车皮寿命肯定比预期的短。”

　　铁道部因此面临两难：如果不借更多的债，全系统的经营现金流很难支撑大幅攀升的还本付息；如果借更多的债，必将进一步恶化债务结构，而且当前的借贷融资环境对铁道部相当不利。

　　一旦要分拆铁道部，谁来背这些债务将是一个大难题。如果将债务分解到拆分后的各个公司，无论横切还是竖切，很可能意味着公司成立之日在财务上已经破产，而每条线路的建设进度和运营状况更是千差万别，好的即使如京沪也难以短期内盈利。

　　在上述参与摸底测算的人士看来，债务问题对铁道部来说并非无解。“盛光祖上任之后，提出铁路建设应遵循‘保在建、上必须、重配套’的三原则，同时先后两次降低高铁线路的运营速度，在某种程度上可以减缓未来的资金压力；另外，鉴于铁路货运盈利能力较强，铁道部可通过扩大货运线路在新建线路中的比例，提高盈利水平；此外铁道部还可通过推动优质运输资产上市，缓解债务压力。”

　　多位受访专家认为，剥离债务应该是铁路改革的一个必须步骤，关键在于怎么剥，以及债务如何偿还，比如成立一个资产管理公司即是选择之一。据知中信证券此前曾向铁道部建议将其债务证券化，或将京沪高铁和上海铁路局捆绑上市，通过上市融资解决债务问题。

　　从国外经验看，很多国家的铁路改革之始均面临严重的财务危机，中国1978年开始的改革开放也同样承受着来自于国家财政破产的压力。从这个意义上讲，偿债高峰的到来，或许会倒逼铁路改革打开那道生锈的闸门。