检察机关扩权会否影响法院独立行使审判权？

　　检察机关在民事诉讼特别是在民事再审中的职权扩张，会影响到法院独立行使审判权，甚至成为司法腐败的温床

　　□ 侯猛 | 文

　　全

　　国人大常委会日前初次审议的《民事诉讼法修正案（草案）》，其中一个重要变化是，增强了检察机关对民事诉讼的法律监督职能。如无重大意外，检察机关扩权几成定局。

　　不少人对此总体上持批评态度。但如果依照现行《宪法》的文本，检察机关的权力应该更大。《宪法》第129条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，这一条受到前苏联的深刻影响。它意味着检察机关的监督职能既包括一般监督，即对国家机关及其工作人员和公民遵守法律的情况进行监督，也包括司法监督，即对公安机关和法院工作进行监督。

　　但在制度实践中，因为没有具体明确的法律规定，检察机关并没有一般监督权。一般监督权，实际上主要是由执政党的纪律检查委员会和行政监察部门行使。检察机关的司法监督权的法律依据，来自于《检察院组织法》《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等相关法律的明确规定。

　　因此，在这样的“党政-宪法”体制下，检察机关有动力，在现有的法律框架下，争取更多的、具体的司法监督权力。其动力显然比法院更为积极。这是因为，尽管《宪法》规定了人民代表大会制度下的“一府两院”体制，即检察院和法院的地位平等，但是法院向来比检察院较为强势。基于这样一种地位的落差，检察机关总是试图抓住各种机会去扩权，扩张影响法院工作的权力。

　　检察机关的命运，在1949年之后十分曲折。上世纪50年代和“文革”时期，各级检察机关曾两次被撤销。相比之下，法院则一直或多或少被给予保留。1949年中央人民政府在成立之时，下设最高人民法院和最高人民检察署。尽管两者是并列机关，但“院”“署”名称上的差异，就已经暗含着两个机关地位上的略微差别。检察署的名称一直延续到1954年，《宪法》才最终明确改为“检察院”。

　　现在看来，“院”“署”一字之差仍是有道理的。“检察署”之所以不能轻易称为“检察院”，是因为检察权本质上是公诉权，它必须附属于审判权才能够存在。尽管可以说，没有检察权，审判权无法启动，但更重要的是，没有审判权，检察权也没有独立存在的意义。这也是为什么民国时期国民政府和中共解放区，在较长时期都实行“审检合署”的原因，例如，称为“某某法院检察署”或“某某法院检察处”。

　　尽管现在“检察署”改成了“检察院”，大部分国家采取了“审检分离”的模式，但其中的道理并没有变。“审检分离”更多的是意在强调功能分化，即检察院（或检察机关放在司法部下）主掌公诉权力，法院主掌审判权力，因而并没有在本质上改变检察权（公诉权）与审判权的从属关系。

　　现在通常所讨论的检察机关对法院的法律监督，在原初意义上，与检察权与审判权的从属关系也并不冲突。这是因为检察机关对法院的法律监督，主要是同级检察院监督同级法院，而最主要的方式是体现在对同级法院判决的抗诉，并提请上一级法院重新审理。换句话说，同级检察院对同级法院的法律监督，最终是通过抗诉让上一级法院对下级法院进行法律监督来完成的。

　　以此标准来判断，检察机关对法院的法律监督，如果没有最终落实到由上一级法院对下级法院进行法律监督，而仅仅是给同级法院施加压力，例如，这次民诉法修改增加的“检察建议”的方式，那么，检察机关这种扩权的结果，一定会成为影响法院独立审判的负面因素，进而损害法院的公信力。

　　初步的经验材料显示，检察机关在民事诉讼特别是在民事再审中的职权扩张，已经影响到法院独立行使审判权。

　　这是因为，检察机关能够提起抗诉的民事再审案件，往往是当事人动用了各种资源来说服检察机关抗诉，或者是领导直接批示介入的案件。这一过程甚至成为了司法腐败的温床。同时，检察机关的民事抗诉和当事人反复申请再审一样，已经大大增加了诉讼成本，同时效果甚微。

　　我并不是反对检察机关在民事诉讼领域中行使法律监督职权。因为民事诉讼并不仅仅限于平等民事主体之间的纠纷，涉及到政府调控或干预市场的纠纷也大量存在。检察机关原本就是国家的诉讼代理人，介入到市场纠纷的审判过程，是必要也是可能的，例如，美国检察机关拥有针对反垄断的公诉权力。

　　在我看来，重要的考虑不是检察机关该不该扩权，而是检察机关扩权以后会导致与法院、公安机关的关系的重塑，这种关系重塑可能带来的交易成本的多少和法律效果的大小。

　　尽管检察机关的权力本质上都是围绕公诉权扩展开来，并且从属于审判权而存在，各国莫不如此。但在中国语境下，还需注意对公检法关系产生根本性影响的制约变量。最重要的制约变量是执政党的政法委员会的影响。

　　政法委员会的主要功能是对各政法机关工作的指导与协调。在设立之初，新中国政法工作的奠基人董必武曾说，“在各部门的工作逐步建立与加强之后，政法委员会本身即将逐渐被否定”。而从目前的政法实践来看，政法委员会的权限有加强趋势。检察院和法院之间权限分配以及分配多少，在一定程度上还取决于政法委员会的协调和定案。

　　作者为对外经济贸易大学法学院副教授