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预算法大修剑指三公 政府预算将不再是国家秘密

http://msn.finance.sina.com.cn 2011-12-07 12:17 来源: 法治周末

  政府预算将不再是国家秘密

  国务院刚刚通过的预算法修订案草案拟规定,各级政府和各部门的预算、决算都要向社会公开。这部被财税法专家评价为“重要性仅次于宪法”的法律,多年前已启动修改程序

  法治周末记者 孙继斌

  湖南商人陈荣正在等待他与湖南省财政厅官司的二审。

  陈荣原本只是想揭露一场招标的“猫儿腻”,没想到戳到了政府预算的“隐私”,捅到了预算法的软肋。于是,舆论对招投标的议论转到了关于“预算”的讨论,接着转到了担心政府部门为了执行预算而再次上演突击花钱的闹剧。

  11月16日,国务院常务会议原则通过了预算法修正案(草案)。类似湖南省财政厅“花完预算”这样的政府花钱潜规则将受到预算法的约束———除涉及国家秘密的内容外,各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。

  中央财经大学财经研究院院长王雍君认为,在民主治理的背景下,完整性和透明度构成现代预算的关键原则。没有透明的预算就不会有透明的政府,而不透明的政府不可能是责任政府。

  政府“晒”预算将成义务

  预算法的修改已经连续两届列入“全国人大常委会5年立法规划”当中,并规定在2010年内至少要进行一次审议。但经过3次推延后,讨论再启动的时间,被推迟到2011年。

  11月16日,国务院常务会议原则通过了预算法修正案(草案)。

  根据国务院常务会议决定,预算法修正案(草案)将提请全国人大常委会审议。

  “如果(全国人大常委会)今年12月初审,明年2月二审,顺利的话明年上半年有望通过。”全国人大代表、中南财经政法大学教授、湖北省统计局副局长叶青接受媒体采访时表示。

  多年来积极关注公共事务管理与公共财政问题的叶青,多次申请并获准列席全国人大常委会立法审议,包括今年6月底对个税法修正案草案的审议。“如果12月全国人大常委会初审修正案,我希望能列席,我已向有关部门负责人表达了意愿。”

  截至12月5日,预算法修正案草案内容并未公布,社会能看到的仍是国务院公布的预算法修改五大原则,涉及到中国财政体制的若干重要问题。

  原则之一是,增强预算的科学性、完整性和透明度。

  根据此原则,各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外,各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。

  叶青认为:“收入和支出都被纳入预算的范围内,各级预算向社会公开,那年终突击花钱的现象就会通过公众的监督得到遏制。只有透明公开的预算才会真正公平。”

  要提高财政透明度,新修改的预算法中要针对老百姓普遍关心的财政支出项目专门公布,如“三公”经费、民生支出等。

  “首先是要明确规定,公开日期必须明确,没有公开的应该如何处理等,还要规定公开的程度,公开的具体项目,有无具体附加资料等。”叶青表示。

  此外,据《法治周末》记者了解,中央近日又试探着要给被称为“官场顽疾”的“三公”消费再套上一道枷锁。

  根据国务院发布的机关事务管理条例(征求意见稿),县级以上政府应当根据预算定额和开支标准编制“三公”经费预算,并定期公布“三公”经费的预算、决算和绩效考评情况。一旦这个条例通过,意味着中国县级以上政府今后都必须定期向社会晒“三公”账本。

  此举一出,广受舆论好评,认为这预示着困扰社会多年的“三公”改革可能会有明显进展,高喊多年的建设透明政府、法治政府也将迈出实质步伐。

  复旦大学公共预算与绩效评价中心主任苟燕楠向《法治周末》记者表示,政府的预算应该做到透明,要说清楚钱花在哪,具体到款项,不要笼统作答。

  预算法大修剑指“三公”

  今年,按照国务院要求,98个中央部门要公开部门决算。截至8月,98个中央部门中,除了外交部、国务院侨办和港澳办因涉密未公布之外,其余部门均已公开。

  今年5月4日召开的国务院常务会议,决定中央各部门要公开本部门2010年度出国(境)费、车辆购置及运行费、公务接待费“三公”经费决算数和2011年“三公”经费预算情况。这是根据国务院去年的要求作出的决定。

  此前,科技部公布了2011年“三公”经费预算,成为第一个公开“三公”经费预算的国家部委。

  7月6日召开的国务院常务会议要求对“三公”经费支出要公开得更详细。

  同日,中国工程院发布2010年“三公”经费决算数据和2011年“三公”经费预算情况,是首个公开“三公”决算的中央部门。

  7月11日,审计署公布的“三公经费”在网络上引发热烈讨论,因其内容详细易懂,出国费、接待费精确到“人次”、公车经费精确到具体“车辆”。

  最终,只有三个中央部门因涉密未公开“三公”经费。

  叶青强调,在强制公布“三公”经费的同时,也要明确哪些属于“国家秘密”,以免有单位以此为借口拒绝公开。

  1994年的预算法对预算公开只字未提,当时政府预算就是国家秘密,但近年来随着政府信息公开条例的出台,预算公开成为迫切任务。

  中央财经大学财经研究院院长王雍君向《法治周末》记者表示:“预算透明原则的基本含义是:透明是一般,保密是例外。”

  苟燕楠向《法治周末》记者表示,在他看来,执政的透明度是一个责任政府的前提和体现,财政公开就是让百姓来监督,让百姓来评判,这是考核财政绩效的重要手段。

  政府债务应纳入法定预算

  11月15日,上海市财政局公开招标71亿元的上海市政府地方债。由此,上海成为首个自行发债的城市。除上海以外,广东省、深圳市和浙江省也将试点发行地方债。

  预算法修改的另外一个原则是:完善财政转移支付制度,做到规范、公平、公开;强化政府债务管理,防范财政风险。

  健全财政管理体制也是一项原则。各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。

  这两个原则均与地方政府的财权相关,而中央与地方的财税关系也是财税领域亟待破解的难题。

  1994年实行的分税制,重新规范了中央财政与省级财政之间的关系,是新中国以来财政体制最大的变局。

  现行预算法规定,国家实行一级政府一级预算,共设立中央、省、市、县、乡等五级预算。1994年之后,各地所形成的省以下财政体制都不同程度出现了财力向省、市(地级市)两级集中的倾向。

  2008年,审计署审计报告显示,2007年,18个省(自治区、直辖市)县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3%。从支出方面看,县级财政支出占这18个省(自治区、直辖市)财政支出总额的54.8%,却承担了73%的财政供养人口和80%以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出。相当部分支出靠上级转移支付维持和支撑。

  由于现在多数事务的决策权在中央,执行权在地方,解决地方财权和事权不匹配的问题根本还是需要向地方“输血”。

  于是地方债被重新提起。

  19年前,中央叫停地方债至今,并且随后在预算法中明确禁止地方发债。此前,虽有法律禁止,但地方政府通过融资公司、信托公司的形式为一些市政建设项目筹措资金。

  审计署今年6月的数据显示,截至2010年年底,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共10多万亿元。

  接受采访的财经专家认为,此次修订预算法,对发行地方债有突破,但也会有限制条件,不可能让地方自由地发行地方债。

  苟燕楠向记者表示,对政府债务而言,稳定很重要。不能仅允许政府发债,还要在发债规模和结构上进行控制,否则对于经济体系、社会体系而言都是巨大的风险,只有在预算上保持稳定,才是国家长治久安的保障。

  王雍君告诉记者,政府债务管理为财政管理的重要组成部分,债务管理的失败将导致难以承受的财政风险。解决的方案是,将政府债务纳入法定预算框架。

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